N� 9777 Y 9718 (ARGENTINA)

INFORME SOBRE LOS CASOS

N� 9777 Y 9718 (ARGENTINA)

30 de marzo de 1988

I. INTRODUCCION



  1. Los casos que se contrae el presente informe se refieren en lo principal a la presunta violación por parte del Gobierno de la República Argentina del Artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en lo adelante la Convención), que estipula el derecho de asociación. Los reclamantes consideran que en virtud de la sanción de la Ley 23.187, de 5 de junio de 1985,(1) que crea el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal se viola el mencionado derecho al establecer la matriculación obligatoria de los abogados de dicha capital "no pudiendo ejercerse la profesión en caso de no estar efectuada la matriculación dispuesta", según el parr. 2º del Artículo 18 (Título III) de la citada Ley.

  2. Los casos 9777 y 9718 han sido acumulados en el primero de éstos a fin de facilitar su trámite (Art. 40. 2 del Reglamento), por tratarse de peticiones que versan, substancialmente, sobre el mismo asunto. Además los propios peticionarios coadyuvantes han manifestado que adhieren en todos sus términos a la queja o petición principal presentada por el señor Máximo Bomchil en su nombre y el del señor Alejandro Meliton Ferrari (Caso 9777).

  3. Sin embargo atendiendo al pedido de los adherentes a la queja en el sentido de que cada una de sus presentaciones fueran transmitidas en solicitud de información al Gobierno interesado, conforme con el Artículo 34, l, a del Reglamento, la Comisión accedió a efectuar este trámite para dar a cada uno la oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista, entendiendo que esta decisión en nada afectaba la acumulación de los casos ni el examen de la cuestión como si tratara, como en efecto se trata, de un mismo problema.

  4. Por su parte el Gobierno de la República Argentina (en lo adelante el Gobierno) dio respuesta por separado a las solicitudes de información de la Comisión, en la forma que le fueron transmitidas.

  5. En esta forma la Comisión cree haber dado a los reclamantes un tratamiento equitativo en el trámite del caso y agradece al Gobierno de la República Argentina su cooperación en este sentido y por haber aceptado, a texto expreso, la acumulación de los casos según su escrito de 26 de marzo de 1986.

  6. Seguidamente se incluye un resumen escrito presentado por el reclamante principal en el asunto y de la respuesta del Gobierno de la República Argentina. Las demás peticiones y correspondientes respuestas del Gobierno argentino se relacionan resumidamente en la misma forma que la queja principal.

    II. Petición de los señores Máximo Bomchil y Alejandro M. Ferrari

  7. La petición de los arriba mencionados, de fecha 8 de agosto de 1986, cumple con los requisitos de forma dispuestos en el Artículo 32, a del Reglamento de la Comisión y disposiciones concordantes de la Convención (Art. 46, d).

  8. En resumen la petición manifiesta lo siguiente:(2)

    1. Que la Ley 23.187 viola fundamentalmente el derecho de asociación y viola, asimismo, la legislación interna del país respecto a tal derecho así como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT);

    2. Que la causa pretendi es que se someta por la Comisión a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte) "la decisión sobre la existencia de las violaciones alegadas con las consecuencias legales pertinentes" y que, "en el caso hipotético de que la Comisión no acceda a dar intervención a la Corte, aquélla (la Comisión) emita su opinión en el sentido de que median tales violaciones";

    3. Que todo lo que se expone en la petición se "formula bajo juramento de verdad" y la documentación que se acompaña es auténtica;

    4. Que se acompañan copia de la presentación del Recurso de Amparo ante la justicia argentina en demanda de inconstitucionalidad de la Ley 23.187; copia del escrito (en segunda instancia) contestando el alegato del Estado y copia del alegato ante la Suprema Corte de Justicia en recurso extraordinario contra la sentencia de la Cámara Federal que revocó el fallo de primera instancia;

    5. Que el reclamante está directamente afectado por las disposicions de la Ley 23.187, pues actúa profesionalmente en la ciudad de Buenos Aires y está matriculado en el registro, hasta la sanción de dicha Ley, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

    6. Que han quedado agotados los recursos de jurisdicción interna, requisito dispuesto en el Art. 46, inciso a de la Convención (Art. 37, l del Reglamento de la CIDH), en vista de haber recaído en el asunto, una vez sancionada la Ley 23.187, los siguientes fallos:

      i. Fallo de primera instancia por Recurso de Amparo contra el Gobierno nacional, dictado por un Juez Federal, Juzgado Contencioso Administrativo No. 3, declarando la inconstitucionalidad de la Ley 23.187;

      ii. Fallo de la Cámara de Apelaciones (Sala IV), en apelación de la sentencia del Juez No. 3, interpuesta por el Ministro de Educación y Justicia, revocando el fallo de dicho juez y rechazando el recurso de amparo;

      iii. Fallo de la Suprema Corte de Justicia, en recurso extraordinario entablado por el peticionario, en el cual confirma el fallo denegatorio de la Cámara de Apelaciones y, por tanto, estableciendo la constitucionaliad de la Ley 23.187.

    7. Que la sentencia de la Suprema Corte fue notificada al reclamante el 27 de junio de 1986, por lo cual la reclamación ante la CIDH quedó presentada dentro del término del Art. 46, b de la Convención (Art. 38 del Reglamento).

    8. Que la materia de la petición no está pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional (Art. 46, c de la Convención) y la denuncia no es reproducción de petición anterior (Art. 46, d de la Convención).

    9. Que la Ley 23.187, que crea el Colegio Público de Abogados abarca básicamente cuatro aspectos a saber: requisitos para el ejercicio de la profesión (Título I); Régimen de matriculación (Título II); de agremiación compulsiva (Título III); de poderes disciplinarios (Título IV); que las disposiciones de la Ley que se refieren a los puntos a, b y d, no son materia de la reclamación por no revestir el carácter de violación de los derechos humanos invocados, si bien constituyen una "reglamentación inútil" que hace complejo, oneroso y burocrático lo que ya estaba debidamente legislado, transfiriendo al Colegio Público de Abogados la matrícula profesional que estaba hasta entonces a cargo de la Suprema Corte de Justicia sin cargo alguno y que, en consecuencia, desea el reclamante dejar claramente establecido que su reclamación "está destinada exclusivamente a que se declare violatoria de la Convención el régimen de colegiación obligatoria, compulsiva y automática que establecen los artículos de la Ley 23.187" que se concretan a ese régimen de colegiación obligatoria.(3)

    10. Que coexisten en la ciudad de Buenos Aires dos entidades que agrupan a los abogados en ejercicio, libremente afiliados a una u otra sin perjuicio de los abogados que no están afiliados a ninguna de ellas o afiliados a otras entidades menores que agrupan a dichos profesionales, como serían la "Corporación de Abogados Católicos", el "Colegio de Abogados del Estado", "Asociación de Abogados de Empresa", etc.

    11. Que la primera de tales entidades es el Colegio de Abogados de Buenos Aires, fundado en 1913, que se ha caracterizado, desde hace más de treinta años por ser contrario a cualquier forma de colegiación compulsiva, promoviendo siempre toda iniciativa para mantener la estructura democrática del país y la independencia del poder judicial.

    12. Que la segunda es la Asociación de Abogados de Buenos Aires, que no obstante ser de tendencia democrática y haber luchado por las libertades públicas "ha volcado sus esfuerzos al establecimiento de la colegiación obligatoria", habiendo elaborado un proyecto de ley en este sentido (que constituyó la base de la actual Ley 23.187) encaminada a crear un Colegio Unico de Abogados de la Capital Federal;

    13. Que en cuanto al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal creado por la Ley 23.187 es una asociación sin finalidad de lucro que tiene como propósito unir a varias personas de la misma dignidad y profesión, lo que jurídicamente es un acto contractual y consensual que se perfecciona por la "posterior admisión y adhesión de otros miembros a la asociación ya creada", le son aplicables todas las características del derecho societario en el cual "no media asociación si no hay voluntad expresa formulada al constituirse o al adherirse a ella y ser aceptado como miembro".

    14. Que basta para reafirmar que el "Colegio Público" creado por la Ley 23.187 es una asociación "la calificación que en tal sentido le confiere...la Cámara de Diputados según resulta del Diario de Sesiones" y que, cabe agregar, que "como asociación constituye una persona jurídica de derecho público no estatal, carácter que surge de la fuente de su creación (Art. 17 Ley 23.187), de la naturaleza de sus objetivos (interés público), de su autarquía financiera y de no integrar los cuadros de la administración pública activa central o descentralizada"; cabe insistir, se expresa, que "colegio" y "asociación" son términos jurídica y gramaticalmente sinónimos y que sólo pueden existir con el libre concurso de afiliación de sus componentes (affectio societatis).

    15. Que, asimismo, la Ley 23.187 viola la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Art. XII) y la Declaración Universal de Derechos Humanos que expresamente previene (Art. 20,2) que "nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación".(4) Además viola el Art. 29, inciso c de la Convención en cuanto excluye otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano limitando el efecto de la Declaración Americana y otros actos internacionales de la misma naturaleza, si bien la terminología de la ley, especialmente en su Art. 18, confunde asimilando el vocablo "matriculación" por "asociación" y haciendo obligatoria dicha matriculación; que también viola el Artículo 11 de la Convención ya que el acto de obligar a asociarse "es un ataque abusivo a la vida privada, que sufre cuando el Estado pretende imponerle una asociación compulsiva como consecuencia....de la creación de un ente cooperativo"...

    16. Que el derecho de establecer colegios de profesionales en Argentina debe atenderse al contexto y calidad de los títulos que se expiden en el país, pues "las universidades argentinas otorgan títulos habilitantes" que autorizan a ejercer la profesión a quienes los poseen y por tanto, la acción del Estado debe limitarse a "vigilar para impedir que el Estado habilite irresponsablemente a quien no está preparado y vigilar también para que ese mismo Estado no utilice esa facultad para discriminar o de cualquier manera limitar el acceso profesional. En tales condiciones pues el tema de la colegiación obligatoria se encuentra subordinada a otras pautas, responde además a otras tradiciones y tiene finalidades bien definidas".

    17. Que igualmente el derecho interno argentino (Arts. 14 y 14 bis de la Constitución) garantizan a todos los habitantes el derecho a asociarse con fines útiles siendo libre la organización sindical, lo cual conlleva el de no ser obligado a integrar una organización societaria o sindical.

    18. Que igualmente la jurisprudencia argentina en fallos de la Suprema Corte de Justicia ha reconocido en varias sentencias el carácter no obligatorio del derecho de asociación (Art. 14 constitucional)(5) y que, por tanto, la sentencia de la Corte en relación a la Ley 23.187 no es ajustada a derecho, al centrar su fallo en favor de la constitucionalidad de dicha Ley en el criterio de que el Colegio Público no es una asociación ni un sindicato, siendo al respecto aplicables los términos del voto disidente del Juez Dr. Pablo Galli quien señaló que:

      "El sindicato es la unión asociativa voluntaria que se constituye entre los componentes de una misma categoría profesional de trabajadores o empleadores...." (Livio Labor, Sindicalismo y Sociedad, Ediciones de Atlántico, Buenos Aires, 1957, pág.17) "Todo sindicato es una asociación....."(Guillermo Cabanellas, en Enciclopedia Jurídica Omeba, voz Asociaciones Profesionales, Tomo I, pág. 857) por último y lo transcribo nuevamente: "Que le falta a este Colegio Público para reunir las notas de un sindicato? toda vez que se encomienda a través de la ley la representación de los profesionales.....Forzosamente éstos se ven compelidos a tener una opinión común...".(6)

    19. Que este caso debe ser remitido a la Corte dada la facultad potestativa del Art. 51 de la Convención. Este pedido, ya mencionado atrás, se funda en el criterio expresado por la Corte, en la Opinión Consultiva OC/5/85,(7)

      en el sentido de que deberían ser remitidos a la Corte casos en los cuales hubiere habido problemas legales internos en el país contra el cual estuviere dirigida la queja como son decisiones judiciales contradictorias sobre el mismo caso sometido a la Comisión o ésta no alcanzare una opinión unánime en el examen del asunto. En apoyo de esta petición el reclamante recuerda que sobre la Ley 23.187 ha recaído una sentencia contraria de primera instancia del Tribunal Contencioso- Administrativo Federal, declarando su inconstitucionalidad.

    20. Que en este caso la "naturaleza del asunto sometido a esa H. Comisión no da lugar a una solución amistosa" pues hallándose frente a una ley dictada por el Congreso argentino, el Poder Ejecutivo carece de facultades para modificar sus disposiciones, por lo que cualquier acuerdo transaccional es de materialización imposible. En consecuencia, el reclamante pide que no se aplique el procedimiento de solución amistosa (Art. 45, 7 del Reglamento de la CIDH).

  9. La Comisión, en nota de 5 de septiembre de 1986, transmitió la denuncia al Gobierno argentino, en su totalidad, por haberlo así autorizado el peticionario quien expresamente renunció al secreto de identificación, según el Art. 34 de su Reglamento. Copia de dicha comunicación se remitió a la Misión argentina ante la OEA.

  10. El Gobierno argentino, en nota de 26 de marzo de 1986 (No. 15) dio respuesta a la solicitud de información de la Comisión en un extenso pliego cuyos puntos principales se transcriben a continuación:(8)

    a) Por lo que hace a la descripción de la Ley 23.187 el Gobierno dice:

    El análisis de la Ley 23.187 de la Nación Argentina, lleva a determinar que ella crea, con jurisdicción y competencia exclusiva en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.

    Dicha Ley fue dictada, por el Congreso de la Nación Argentina en función y en los términos del artículo 67, inciso 27 de la Constitución Nacional.

    Dicha norma dice así:

    "Artículo 67: Corresponde al Congreso:... 27 Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación...".

    Esta norma jurídica está correlacionada directamente con el artículo 86, inciso 3ro. de la Constitución Nacional que dice: "Artículo 86: El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:..."Es el Jefe inmediato y local de la Capital de la Nación". El artículo tercero de la Constitución Nacional Argentina dice: "Artículo 3: Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse".

    La Ley 23.187 se aplica, exclusivamente en el ámbito territorial de la ciudad de Buenos Aires.

    b) En cuanto al señalamiento de los regímenes de Colegiación de Abogados, el Gobierno expresa:

    Señalamiento de los regímenes de Colegiación de abogados en la República Argentina: La República Argentina es un Estado Federal (artículo 1 de la Constitución Nacional). La distribución de competencias entre el Estado Federal y las provincias está regida por la Constitución Nacional. El artículo básico es el 104 que dice así: "artículo 104. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación". Las potestades del Poder Legislativo están explicitadas fundamentalmente en el artículo 67 y concordantes de la Constitución Nacional. Las del Poder Ejecutivo en el artículo 86 y siguientes de la Constitución Nacional y las del Poder Judicial, distribuyendo competencias en los artículos 100 y 101 de la referida Constitución Nacional Argentina.

    El tema de este capítulo, es como su título lo señala informar a esa Honorable Comisión, sobre el régimen que en materia de colegiación de abogados rige en la República Argentina.

    Se ha explicado el sistema federal argentino, precedentemente. Como consecuencia del mismo el Poder de policía referido al ejercicio de las profesiones liberales, es poder reservado a las provincias. Por ese motivo cada provincia ha resuelto por sí misma el tema de colegiación.

    Es muy importante señalar que hay 22 provincias a saber: Buenos Aires, Córdoba, Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy, Mendoza, La Rioja, Salta, Santiago del Estero, San Juan, Santa Fé, San Luis, Tucumán, Formosa, Chaco, Misiones, La Pampa, Chubut, Río Negro, Neuquén y Santa Cruz. A ellas se agrega la Capital Federal que es Buenos Aires y un territorio que es el de Tierra del Fuego, Malvinas e Islas del Atlántico Sud y Antártida.

    El tema de la colegiación pasa entonces por las 22 provincias, la Capital Federal y el territorio de la Tierra del Fuego. Esto es 24 distritos judiciales. Y bien de las 22 provincias, 19 tienen colegio público semejante al de la Capital Federal en los términos de la Ley 23.187. Debe señalarse además que en las provincias los Colegios están referidos a la competencia de cada tribunal. Así por ejemplo en la provincia de Buenos Aires existen umerosas circunscripciones judiciales. La ley autoriza un Colegio Público por cada circunscripción judicial. Y el matriculado en un colegio tiene capacidad para actuar en toda la jurisdicción de la provincia sin necesidad de nueva inscripción dentro de la provincia. Lo mismo sucede en otras provincias como Santa Fé, Córdoba, Mendoza, etc.

    La colegiación en los términos análogos a los de la Ley 23.187, rige, como está dicho, en 19 provincias argentinas y en la Capital Federal. Las tres provincias que no tienen colegiación están en camino de tenerla.

    En las 3 provincias faltantes hay un importante movimiento para la colegiación a la manera de la Ley 23.187.

    c) En cuanto a la vigencia efectiva de la Ley 23.187 el Gobierno manifiesta:

    La realidad es que el foro de la ciudad de Buenos Aires posee inscriptos alrededor de algo más de 32.000 abogados.

    El Colegio de Abogados con alrededor de 1.700 y la Asociación de Abogados cuenta aproximadamente con unos 3.600 afiliados.

    La totalidad de los abogados están matriculados en los términos de la Ley 23.187 en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, a cuyos registros se trasladó el padrón originariamente creado por la Ley de facto 22.192 que está derogada en gran medida por la relacionada Ley 23.187.

    Ver al respecto al artículo 65 de la Ley 23.187. En el mismo sentido ver la Acordada Nro. 54 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina de fecha 22 de agosto de 1985, que en parte establece los límites de la derogación de la Ley de facto 22.192.

    Pero lo concreto es que con el padrón iniciado por la Ley de facto 22.192, en noviembre de 1982, continuado por la Ley 23.187, de acuerdo a las disposiciones transitorias de la Ley 23.187, artículo 60 y concordantes, el número de abogados matriculados, a la fecha de esta presentación es el señalado anteriormente.

    La comparación numérica entre esas cifras es muestra suficientemente objetiva de la representatividad de las dos entidades voluntarias que aglutinaron y aglutinan todavía hoy a los abogados en la ciudad de Buenos Aires.

    Además es del caso señalar que la posición de los impugnantes con relación a la Ley 23.187, no es acompañada sino por una ínfima cantidad de abogados en el foro de la ciudad de Buenos Aires.

    d) Sobre la legitimidad del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, instituído por la Ley 23.187, el Gobierno señala:

    Legitimidad del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal instituído en su legalidad por la Ley 23.187 en el foro de la ciudad de Buenos Aires: No hay duda alguna que la legalidad del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, en la ciudad de Buenos Aires, encuentra su asidero en la vigencia de la Ley 23.187.

    Esa Ley se asienta en la Constitución Nacional, a mérito del inciso 27 del artículo 67 de la Constitución Nacional.

    Pero la legitimidad del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal se basa en un hecho socio político y en sus antecedentes y consecuencias.

    Esa legitimidad se evidencia así:

    La Ley 23.187 impone la obligatoriedad del voto pero no establece sanción para quien no la vote.

    Esto es absolutamente objetivo y surge de la lectura de la ley.

    A pesar de ello cuando en los términos de dicha norma jurídica se llamó a elecciones para el día 29 de abril de 1986, concurrieron nada menos que nueve listas, a competir. Y lo más extraordinario es que con un padrón de alrededor de 27.000 inscriptos, concurrieron a votar nada menos que 17.500 inscriptos.

    Es del caso señalar, por las razones ya alegadas, que de aquellos 27.000 inscriptos, alrededor de 10.000 eran y son abogados domiciliados a más de 400 o 500 kilómetros de Buenos Aires sin perjuicio de otras motivaciones de bajas con el referido patrón.

    Lo que quiere decir que si se analiza en detalle la concurrencia al acto eleccionario del 29 de abril de 1986, se puede llegar a la conclusión que concurrieron a votar, sin que hubiera sanción, para quienes no votaron, más del noventa y cinco por ciento, de quienes vivían a menos de cuatrocientos o quinientos kilómetros de Buenos Aires. Se puede decir, sin temor a errar, que ese respaldo electoral extraordinario le dio, al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, la más completa legitimidad. Señalamos que los votos en blanco o anulados no llegaron a novecientos, sobre algo más de 17.500 votantes y el acto electoral se realizó en un solo día.

    La lista mayoritaria obtuvo en condición de primera minoría más de 3.500 votos. La que le siguió unos 3.200 votos y luego la tercera lista tuvo alrededor de 2.000 y la cuarta más o menos 1.500.

    Las otras se escalonaron en cifras inferiores a 1.000 votos.

    La concurrencia electoral fue el dato más impresionante desde el punto de vista político, que vivió el año de 1986 la ciudad de Buenos Aires.

    Todos los diarios y revistas comentaron ese extraordinario apoyo a la Ley 23.187 que significó la concurrencia de más de 17.500 votantes al acto electoral del 29 de abril de 1986.

    Lo expuesto son hechos de pública notoriedad. A ello se debe agregar la más absoluta normalidad y corrección del acto electoral y sus consecuencias. Debe señalarse por fin que la campaña electoral que precedió a las elecciones del 29 de abril de 1986, tuvo una intensidad inusitada, todo lo que respaldó la legitimidad de esa extraordinaria concurrencia a las urnas. La Ley 23.187 dio legalidad al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y la concurrencia al acto eleccionario del 29 de abril de 1986, dio legitimidad al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.

    Y recuérdese que no votar, en esa emergencia no traía sanción alguna. Queda así mostrada objetivamente la legitimidad de la Ley 23.187 en el espíritu del Foro de la Ciudad de Buenos Aires.

    c) En lo que respecta a la naturaleza del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, el Gobierno manifiesta lo que sigue:

    La forma de plantear el problema por los distinguidos presentantes que firman la petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos omite que todo el sistema protectivo de los derechos humanos en el orden internacional tiene como presupuesto la denuncia concreta de violaciones.

    En este sentido son claros los requerimientos del artículo 32 del Reglamento de la Comisión que dispone:

    "Las peticiones dirigidas a la Comisión deberán contener una relación del hecho o situación que se denuncia, especificando el lugar y fecha de las violaciones alegadas, y si es posible el nombre de las víctimas de las mismas, así como de cualquier autoridad pública que haya tomado conocimiento del hecho o situación denunciada".

    Los peticionantes, no consideran violatorio del pacto la parte de la Ley 23.187 referida al gobierno de la matrícula y al poder disciplinario ejercido por el Colegio Público (ver fs. 9).

    Tampoco objetan el pago de la cuota anual, por los abogados matriculados. Consideran esa cuota anual como una consecuencia natural y necesaria del hecho de la matriculación.

    Describen en cambio como violatorio de la Convención:

    que (a criterio de los peticionantes) se confiera la representación forzosa de los abogados al Colegio Público (ver fs. 10).

    A ese tema se volverá.

    Pero desde ya se señala que esa representación no aparece ni expresa ni tácitamente en el texto de la ley.

    A más, los peticionantes, no mencionan ningún caso concreto, en el que tal representación haya sido asumida.

    Como consecuencia de la pretendida representación forzosa, los impugnantes expresan que los abogados se ven compelidos a tener una opinión común por medio de dicha Asociación (ver fs. 10).

    Sobre el tema se volverá.

    A esta altura de la exposición, se señala que los impugnantes no exponen caso concreto alguno, en que se haya registrado esa pretendida violación a la libertad de expresión, que se sintetiza al comienzo del punto anterior.

    A más del caso subrayar, que los impugnantes omiten expresar cuál de las normas del Pacto se hallaría en colisión con la pretendida opinión.

    Los impugnantes agregan, que las normas que disponen la obligatoriedad del voto, de los matriculados en las elecciones del Colegio Público, violan el Pacto. Pero resulta en este caso también que omiten expresar cuál de las normas del Pacto se halla en colisión con la obligatoriedad del sufragio.

    Como ya se ha señalado en este responde, los impugnantes también omiten expresar que la Ley 23.187 no enuncia sanción para el caso de no concurrencia al acto eleccionario.

    Como primera respuesta trascendente a los pretendidos cargos de colisión de la Ley 23.187, con el Pacto señalamos que, en la presentación en traslado los impugnantes no han demostrado, que han agotado a ese respecto los recursos pertinentes en el ámbito jurisdiccional interno argentino.

    En su hora la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina en la causa en la cual el abogado Alejandro Meliton Ferrari fue actor, en la acción de amparo cuestionando la constitucionalidad de la Ley 23.187 en diversos aspectos, dictó sentencia el 26 de junio de 1986.

    Esa sentencia tiene un valimiento jurídico que va más allá de la resolución de los temas debatidos en la propia causa.

    Es sentencia dictada por unanimidad aún cuando dos de los señores ministros de la Corte fundaron individualmente cada uno de ellos su respectivo voto. Pero las conclusiones fueron unánimes. Y los argumentos concordantes y coincidentes.

    Esa sentencia en su consecuencia posee la condición de "jurisprudencia pacífica" y a ella nos remitimos.

    El centro o meollo de dicha sentencia importa y significa la mostración jurídica de la naturaleza del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, como productor de la Ley 23.187.

    Se puede sintetizar de la suerte que sigue dicha sentencia: El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal es una delegación legítima del poder de policía del Estado en un organismo creado al efecto para recibir esa delegación.

    El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal es una persona de derecho público con organización democrática y donde los derechos y obligaciones se ejercen en función de controles recíprocos de los órganos internos de ese Cuerpo creado por ley. Esos órganos se constituyen democráticamente por elección. Los plazos del mandato son razonables. Los controles interórganos, son la garantía del funcionamiento razonado del organismo creado.

    f) Sobre la esencia de la Ley 23.187 el Gobierno manifiesta:

    La esencia de la Ley 23.187 está dada por la jerarquización que da al ejercicio de la profesión de abogado, pero fundamentalmente a la protección de la libertad y dignidad del abogado.

    Cuatro artículos son la clave de la Ley en análisis. La esencia de la Ley 23.187 es la jerarquización en libertad y en dignidad del abogado en el ejercicio de su profesión.

    Así lo dice expresamente el artículo 1 de la Ley 23.187.

    Ese artículo 1 ha sido incomprensiblemente omitido en el escrito que está siendo respondido por el presente, y hace a la esencia de la Ley 23.187.

    Se puede decir que ese artículo 1o, es toda la Ley 23.187, en su objetivo, en su finalidad, y en definitiva, en la esencia de la existencia de la Ley 23.187.

    Su lectura basta para contestar todos los cargos de los impugnantes y es básico para interpretar la Ley 23.187.

    Es el centro de toda respuesta a los pretendidos cargos y muestra, como la ley encaja en la filosofía política de la Constitución Nacional Argentina y en la filosofía política del Pacto de San José de Costa Rica.

    Ese artículo 1 de la Ley 23.187 coincide con la Constitución Argentina y con el Pacto de San José de Costa Rica que es la mejor respuesta a todos los pretendidos cargos de los impugnantes. Dice así:

    Artículo 1o: El ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal se regirá por las prescripciones de la presente ley y subsidiariamente por las normas de los códigos de procedimientos nacionales y demás leyes que no resulten derogadas por ésta.

    g) Sobre la finalidad de la Ley 23.187 el Gobierno señala lo siguiente:

    En la pretendida violación de la libertad de asociarse, cabe señalar que el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal en los términos de la Ley 23.187 es una creación de esa misma ley; una delegación del ejercicio del poder de policía en lo que se refiere a la profesión de abogado en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires.

    Una entidad de carácter público, así lo señala con precisión el artículo 17 de la Ley 23.187.

    El artículo 17 dice así:

    Artículo 17o: Creáse el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, que controlará el ejercicio de la profesión de abogados y tendrá a su cargo el gobierno de la matrícula respectiva en el ámbito geográfico de la Capital Federal y con referencia a las actuaciones profesionales en tal jurisdicción, ajustándose a las disposiciones de esta ley.

    El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal funcionará con el carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público.

    Sin perjuicio de las remisiones especiales la actuación del Colegio que se refiere al ejercicio del cometido administrativo que esta ley le habilita, se regirá observando supletoriamente la ley 19.549 de procedimientos administrativos.

    Prohíbese el uso por asociaciones o entidades particulares que se constituyan en lo sucesivo de la denominación Colegio Público de Abogados de la Capital Federal u otras que por su semejanza puedan inducir a confusiones.

    Los abogados matriculados en el Colegio Público de Abogados son y fueron los inscriptos en la matrícula llevada por la Subsecretaría de Matrícula de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los términos de la Ley de Facto 22.192.

    Tan es así que se continuó la numeración de aquella Ley de Facto 22.192, y todo ello en los mismos libros que usa la Corte Suprema de Justicia de la Nación para esos efectos.

    Actualmente el Colegio Público de Abogados continúa con esos libros y las inscripciones ya se están efectuando en el tomo 32 en los términos del artículo 18 de la Ley 23.187.

    Dicho artículo 18 dice así:

    Artículo 18o: Serán matriculados al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal los abogados actualmente inscriptos en la matrícula llevada por la Subsecretaría de Matrícula de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y los abogados que en el futuro se matriculen en el Colegio conforme las disposiciones de esta ley.

    No existe ninguna diferencia entre la matriculación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y hoy ante el Colegio.

    Inclusive existe el control judicial de legalidad para todo lo referido a la inscripción en la matrícula en los términos de la Ley 23.187 en los artículos 12 y 13.

    Es muy instructivo tener presente todo ésto para constatar que muy lejos de violar el derecho de asociación están garantizados hoy los aspectos referidos al ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal en forma absolutamente análoga a las habidas.

    Resulta evidente la delegación operativa en todo lo referido a la matrícula, del poder de policía del Estado, en el Colegio, a mérito de la Ley 23.187.

    Y bien evidente también el control de legalidad que el Estado retiene por intermedio del Poder Judicial. Todo esto muestra que no hay ninguna modificación esencial que agreda el derecho de asociación.

    En estos actuados se acordó la opinión del señor miembro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Dr. Nieto Navia, en la opinión consultiva OC 5/85 producida por ese Tribunal.

    Quien sostuvo que: "se viola la libertad de asociarse al obligar por ley a los individuos a hacerlo si los fines propuestos por cada asociación son aquellos que podrían cumplirse por asociaciones creadas por los individuos al amparo de su libertad".

    Es evidente que el poder de policía no entra dentro del supuesto de aquellas capacidades creativas de los individuos. El poder de policía es de la estructura jurídica política estatal.

    De allí que la opinión del señor Nieto Navia no es aplicable al caso de autos.

    h) En cuanto a la obligatoriedad de la inscripción y otras características de la Ley 23.187, el Gobierno expresa:

    La matriculación obligatoria, establecida por la Ley 23.187, al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, comporta una regulación razonable, en condición de carga pública, y de servicios personales, todo lo que se legitima, en los términos de la Constitución Nacional Argentina, en sus artículos 16 y 17. Por ello todos los matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal no tienen entre sí, vínculo asociativo.

    Es así por cuanto la relación de cada abogado y el Colegio, es una relación ope legis.

    De allí que las obligaciones que la ley impone a los matriculados, sean también obligaciones ope legis.

    Se destaca, por entender trascendente parte de las afirmaciones del señor Ministro de la Corte Suprema de la Justicia de la Nación Dr. Augusto C. Belluscio, en la causa "Ferrari, Alejandro Meliton c/Estado Nacional (P.E.N.) s/Amparo", sentencia del 26 de junio de 1986, publicada en el Derecho del 29 de julio de 1986.

    El Profesor Belluscio dijo:

    "El contralor superior del ejercicio profesional ante la multiplicación de los profesionales es indispensable, siempre que no se menoscabe el carácter particular y privado que es de su esencia y de la esencia de un sano orden social; y ello puede lograrse mediante control de un órgano estadual o por la entidad social que forman los miembros de cada profesión, siendo de destacar la constitucionalidad y el indudable beneficio común de un régimen legal que entrega a los miembros de un determinado sector social, regularmente constituidos, la atención de los problemas concernientes a sus propios intereses, y no a un organismo exclusivamente estatal".

    El mismo afirmó en la causa "Ferrari" que el Colegio Público de Abogados organizado por la Ley 23.187 no es una asociación, por cuanto dicha Ley no contiene preceptos según los cuales la inscripción en la matrícula signifique ingresar en un vínculo asociativo con los demás matriculados; por el contrario, su naturaleza jurídica y su objeto esencial están definidos en el art. 17 que le asigna el carácter de persona jurídica de derecho público, de forma que la posición del abogado frente al Colegio es de sujeción ope legis a la autoridad pública que éste ejerce, y a las obligaciones que directamente le impone la misma Ley, sin vínculo societario alguno, no estando tampoco en juego la libertad de agremiación que consagra el art. 14 bis de la Constitución, pues la entidad referida no es una organización sindical".

    El Miembro de la Corte Enrique Petracchi, en la causa "Ferrari" dijo:

    "La Ley 23.187 no contiene preceptos según los cuales la inscripción obligatoria en la matrícula gobernada por el Colegio Público de Abogados importe ingresar en un vínculo asociativo con los demás matriculados en la referida entidad, que es un órgano de naturaleza pública destinado a cumplir funciones públicas y a actuar con roles de consulta y participación, no asociativa, con sustento en los principios de la democracia social, y de subsidiariedad.

    No resulta compatible con el espíritu social de la Constitución la visión individualista según la cual cada ser aparece aislado, lo que no significa olvidar que si la personalidad humana sólo se puede desenvolver en la intercomunicación y la solidaridad, también se halla preservada en la autonomía de sus decisiones por el artículo 19 de la Constitución.

    El estado no puede imponer la pertenencia a una asociación o grupo determinado, ni debe elevar sin más al plano normativo las conexiones fácticas entre personas que, antes que del consenso, derivan de las estructuras coercitivas espontáneamente desarrolladas en el curso histórico de la sociedad.

    El funcionamiento de la forma representativa puede reforzarse y mejorarse con los modos de consulta y participación de base socio-profesional, sin que tales modos comporten la inserción compulsiva de los integrantes de cada sector al cumplimiento regular de actividad societarias.

    No se trata que el Colegio Público, en su misión consultiva, comprometa la opinión de cada uno de los matriculados, sino que éstos, sin perjuicio de manifestar sus pareceres de modo individual o en agrupaciones que crecen espontáneamente, contribuyen a la integración de los foros de debate y planificación que auspician quienes buscan perfeccionar la democracia representativa".

    En la misma sentencia "Ferrari" el Dr. Belluscio afirmó que:

    "El derecho de asociarse con fines útiles implica sin duda, la libertad de no asociarse, pero ello se refiere a sociedades cuya existencia no sea requerida por el buen orden y bienestar de la colectividad superior; por ende, el sistema de colegiación no vulnera el derecho de asociarse y la correlativa libertad de no hacerlo porque se trata, precisamente, del estatuto legal de una estructura social preconstituída por la naturaleza de las cosas, en el que no se impone a los abogados la formación de una sociedad distinta de aquella a la que se incorporan por el solo hecho de inscribirse en la matrícula y ejercer su profesión en el foro, y esa comunidad se formaliza para la disciplina y el mejor resguardo moral del ejercicio profesional".

    Desde el punto de vista sustancial el inciso 28 del artículo 67 de la Constitución Nacional Argentina, autoriza a los poderes constituidos, y concretamente al Congreso a hacer todas las leyes, y al Poder Ejecutivo todos los reglamentos que sean convenientes, para poner en ejercicio, los poderes antecedentes, y todos los otros, concedidos por la Constitución, al Gobierno de la Nación Argentina.

    La delegación del poder de policía que instruye la Ley 23.187, condice con la doctrina y jurisprudencia.

    La delegación se efectuó a un órgano creado por la propia Ley que delega. A ese órgano, Colegio se le otorgó el poder de policía en todo lo que hace a la abogacía, la matrícula y a la disciplina. Tiene como finalidad la libertad y la dignidad del abogado en el ejercicio de la profesión de acuerdo al artículo 1o de la Ley 23.187 tantas veces comentado. Se dejó a salvo el control por parte del Poder Judicial como también el superior control de administración y gobierno por parte del Poder Ejecutivo a través de la eventual institución de la intervención al Colegio. La delegación es legítima pues están dados todos los supuestos para ello, y además porque el delegante conserva la titularidad del poder. Sólo delega y transmite el ejercicio de potestades.

    El Congreso de la Nación puede modificar cuando lo desee la Ley 23.187.

    El Estado que es el titular originario de la potestad que delega, es al mismo tiempo quien conserva el poder de control. En consecuencia la delegación del poder de policía y sus aspectos accesorios, en el Colegio, por mérito de la Ley 23.187 es legítima, en función de la Constitución Nacional artículo 67, inciso 27 y 28 y artículos 86 incisos 2 y 3.

    i) Como precedentes de matriculación de abogados en la República Argentina, el Gobierno informa lo que sigue:

    A más de la causa ya invocada en estos autos, como precedente jurisprudencial valioso para los temas en debate, está la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina en autos "Inchauspe, Pedro c/Junta Nacional de Carnes" del 1º de septiembre de 1944, publicada en Fallos tomo 199 pág. 516 aplicable al caso. La sentencia de la Corte Suprema de Justicia preindividualizada de fecha 7 de septiembre de 1944, en causa "Oscar Agustin Avico v. Saul G. de La Pesa" que luce en Fallos tomo 172 pág. 29. Allí se legitima la delegación como en el supuesto de la Ley 23.187.

    Y la causa "Cavio c/Maurin y Cia SRL Juan" publicada en el tomo de la Ley No 139, pág. 527 y siguientes. En esa importantísima sentencia la Corte Suprema reconoció la facultad del poder administrador para intervenir por vía de instrumentación para garantir intereses razonables de la colectividad.

  11. Incongruencia en la actuación del señor Abogado Alejandro Meliton Ferrari, como colegiado en el Colegio de la Ciudad de La Plata, provincia de Buenos Aires desde el 3 de marzo de 1955 a la fecha, aceptando allí un sistema de colegiación absolutamente análogo al de la Ley 23.187, que impugna en estos actuados y en la precedente actuación judicial. Aplicación de la teoría de los actos propios. Arbitrariedad de la contradicción, sus consecuencias.

    Este capítulo es breve y tiene su motivación, en el señalamiento de una conducta de trascendencia jurídica que invalida las impugnaciones del abogado Alejandro Meliton Ferrari.

    El nombrado como lo dice en su escrito de impugnación en la hoja No 2 capítulo 4o "Antecedentes Personales", egresó con el título de abogado en 1954, de la Facultad de Derechos y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Y resulta que a más de inscribirse como abogado, ante las Cámaras Civiles en la Ciudad de Buenos Aires, para aquellos tiempos lo hizo también en la ciudad de La Plata, capital de la provincia de Buenos Aires.

    Se da el caso que como es de pública notoriedad en de colegiación prácticamente idéntico al establecido por la Ley 23.187. El abogado Ferrari, al menos que se tenga noticia jamás cuestionó la colegiación en el Departamento Judicial de La Plata, provincia de Buenos Aires.

    Ya se explicó que en la provincia de Buenos Aires la colegiación, de acuerdo a la ley se estructura en función de los departamentos judiciales en que está dividida la provincia y cada departamento judicial tiene un colegio de abogados y la inscripción en un colegio, da derecho al abogado a actuar en todos los departamentos judiciales. Todos los colegios están nucleados en el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires.

    La ley provincial que crea el sistema colegiado en la provincia de Buenos Aires es la Ley No 5177. Se encuentra en vigencia en la provincia de Buenos Aires desde el 13 de noviembre de 1947.

    La colegiación es obligatoria, en los términos del capítulo segundo de esa Ley, artículo 6 y concordantes.

    j) En cuanto al agotamiento de los recursos internos el Gobierno argentino manifestó:

    En los dos casos que se responden conjuntamente pueden considerarse agotados los recursos de jurisdicción interna, ello así pues las sentencias de la Corte Suprema de Justicia admitieron formalmente los recursos extraordinarios (Ley No 48). Examinaron el fondo de la cuestión planteada y confirmaron las sentencias de la instancia anterior. Sin embargo y a pesar del cumplimiento de este requisito formal (Art. 46 Convención Americana Derechos Humanos) cabe a la H. Comisión y por las razones expuestas precedentemente, evaluar la posible admisibilidad de las mismas. En virtud de todo lo expuesto el Gobierno Argentino solicita se declaren inadmisibles las comunicaciones Nº 9777 y 9818 en mérito a lo preceptuado por el artículo 47 inc. b y c de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

  12. La Comisión, en comunicación de 15 de abril de 1987, transmitió al reclamante la respuesta del Gobierno con plazo de 45 días para formular sus observaciones y comentarios.

  13. El reclamante, en comunicación de lo de junio de 1987, formuló observaciones que se resumen como sigue:(9)

    a) Que la Ley 23.187 bajo el pretexto o "inocente excusa de una matriculación, consecuencia de la delegación de poder que hacia el Estado, manipulaba un mecanismo que permite reunir a todos los abogados en una sola entidad que los agrupaba obligatoriamente".(p.8);

    b) Que el Colegio Público establecido por la Ley 23.187 no es "un organismo de derecho público que ejerce el papel de policía profesional delegado por el Estado como afirma el Gobierno argentino, siendo en cambio, un Colegio Profesional con todas las notas de tal pues agrupa a los abogados; acude en su defensa; los representa ante los poderes públicos y ante la comunidad en general; en su nombre emite opiniones sobre problemas y circunstancias de actualidad" y, en fin, realiza todos los fines que lo catalogan como una asociación representativa de los abogados de la Capital Federal. (p.11)

    c) Que ante las características de la situación planteada por la Ley 23.187 , sobre la cual recaen violaciones de la Convención (Art. 16) así como del derecho a la dignidad (Art. 11) y el derecho a la libre expresión (Art. 13); la controversia existente en el orden de la jurisdicción interna, pues hay decisiones judiciales diferentes sobre la constitucionalidad de dicha Ley, se reitera el pedido para que la CIDH remita el caso a la Corte conforme el Art. 51 de la Convención.

  14. La Comisión, en nota de 17 de junio de 1987, transmitió las observaciones del señor Meliton Ferrari al Gobierno a fin de que, si lo estimaba pertinente, presentara réplica a las mismas. Copia de dicha nota se transmitió a la Misión Argentina ante la OEA en la propia fecha.

  15. Entretanto el Gobierno con nota de 7 de julio de 1987 (No. 19), transmitió información adicional sobre el caso, consistente en la copia de la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de 3 de marzo de 1987, en los autos caratulados "Bereraggi de la Rua y otros c/Estado Nacional": la materia de dichos autos sería substancialmente análoga a la presentada ante la Comisión, o sea, la validez constitucional de la Ley 23.187 (10)

  16. 15. El Gobierno argentino, en respuesta a la nota de 17 de junio de 1987, citado con nota de 17 de septiembre de 1987 (No. 24), presentó su réplica a las observaciones formuladas por el reclamante. A continuación se transcriben los puntos principales de dicha réplica:(11)

    a) Con respecto al alcance de la Ley 23.187 y de la lectura de sus Arts. 1, 2, 18 y 60 el Gobierno observa lo siguiente (pp.3-4):

    De ellas surge que el Estado ha delegado en el Colegio Público el gobierno de la matrícula de quienes estando legalmente habilitados para ejercer la profesión de abogado pretendan hacerlo en jurisdicción de la Capital Federal. Siendo ello así, es de toda lógica que todos los abogados matriculados conforme al régimen previamente vigente en la jurisdicción de que se trata sean considerados integrando la matrícula que gobierna el Colegio Público.

    El peticionante ha querido ver en estas disposiciones un "vínculo asociativo", una suerte de "affectio societatis" que ligaría a cada profesional matriculado al Colegio. Ello no es así.

    En efecto el artículo 17 de la Ley 23.187 expresa:

    Artículo 17 - Creáse el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, que controlará el ejercicio de la profesión de abogado y tendrá a su cargo el gobierno de la matrícula respectiva en el ámbito geográfico de la Capital Federal y con referencia a las actuaciones profesionales en tal jurisdicción, ajustándose a las disposiciones de esta ley.

    El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal funcionará con el carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público.

    Sin perjuicio de las remisiones especiales, la actuación del Colegio que se refiere al ejercicio del cometido administrativo que esta ley le habilita, se regirá observando supletoriamente la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos.

    ......

    Trátase, pues, de un ente que actúa "con el carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público". Estas, conforme el artículo 33 del Código Civil Argentino, son el Estado Nacional, las Provincias, los Municipios, las entidades autárquicas, la Iglesia Católica.

    Una razonable hermenéutica jurídica conduce a sostener que el Colegio Público actúa "con el carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público" porque actúa con delegación de poder del Estado Nacional. Este aserto es confirmado por la misma norma del artículo 17 cuando dispone la aplicación supletoria --a la aplicación de la Ley 23.187-- de la Ley Nacional 19.549 de Procedimientos Administrativos que rige en el orden nacional respecto de la actuación y ante la Administración Pública Nacional, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad.

    Coadyuvan a esta interpretación las disposiciones relativas a las funciones y competencias del Colegio público, especialmente las que se refieren:

    "El gobierno de la matrícula de los abogados que ejerzan su profesión en la Capital Federal..." (artículo 20, inc. a).

    "el ejercicio del poder disciplinario sobre los matriculados" (artículo 20 inciso b).

    "vigilará y controlará que la abogacía no sea ejercida por personas carentes de título habilitante, o que no se encuentren matriculados..." (artículo 21, inciso b)

    "Aplicará las normas de ética profesional..." (artículo 21 inciso c).

    La sola lectura de estos párrafos indica que el ente de que se trata no puede sino ser una persona de derecho público, dentro del marco del derecho nacional.

    Este razonamiento se encuentra en la sentencia pronunciada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el 26 de junio de 1986, como consecuencia de la cual el peticionante ha ocurrido ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

    Que la Ley mencionada (23.187) no contiene preceptos según los cuales la inscripción en la matrícula importe ingresar en un vínculo asociativo con los demás matriculados en la aludida entidad. Por el contrario, su naturaleza jurídica y su objeto esencial están definidos por el artículo 17 de la Ley, que le asigne el carácter de persona jurídica de derecho público, de manera que la posición del abogado frente al Colegio es la sujeción ope legis a la autoridad pública que éste ejerce, y a las obligaciones que directamente la ley le impone a aquél, sin relación a vínculo societario alguno (F.446-XX-Ferrari, Alejandro Melitón c/Estado Nacional (PEN) s/Amparo. CSJ).

    b) Sobre la Opinión Consultiva de la Corte (OC-5/85) el Gobierno expresa lo siguiente:

    En la OC-5/85 la Corte ha entendido "que el alegato según el cual la colegiación obligatoria es estructuralmente el modo de organizar el ejercicio de las profesiones en general... implica la idea de que tal colegiación se basa en el orden público". Al respecto ha considerado que "una acepción posible del orden público dentro del marco de la Convención, hace referencia a las condiciones, que aseguren el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios. En tal sentido podrían justificarse restricciones al ejercicio de ciertos derechos y libertades para asegurar el orden público" (CF.OC-5/85 párrafo 64).

    En el mismo contexto, el Tribunal ha expresado que "es válido sostener, en general, que el ejercicio de los derechos garantizados por la Convención debe armonizarse con el bien común", entendiendo por tal "un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar un mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos", por ello "los alegatos que sitúan la colegiación obligatoria como un medio para asegurar la responsabilidad y la ética profesionales... deben considerarse fundamentados en la idea de que dicha colegiación representa una exigencia del bien común" (CF.OC-5/85 párrafo 65, 66).

    Sin embargo, las nociones de "orden público" y "bien común" no son suficientes por sí mismas para legitimar las restricciones a los derechos protegidos sino en la medida en que tales restricciones "sean necesarias en una sociedad democrática". Trátase pues, del orden público democrático y del bien común democrático implicados en una restricción impuesta por una ley democrática.

    En este orden de ideas, la Corte ha reconocido que las organizaciones de profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención, para concluir que tal organización está implicada en el orden público (democrático) (CF.OC-5/85 párrafo 68).

    c) En cuanto al derecho argentino el Gobierno dice:

    Es a la luz de derecho vigente en la República Argentina y ello incluye a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vinculante desde el 5 de setiembre de 1984 que debe analizarse la delegación de poderes efectuada por el Estado Nacional al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.

    Conforme al criterio expuesto, no puede dudarse que el gobierno de la matrícula (artículo 18 y 20 inciso a) de la Ley Nacional 23.187), el ejercicio de poder disciplinario y vigilancia (artículo 20 inciso b) y 21 inciso B). idem) y la aplicación de las normas de ética profesional (artículo 21 inciso c), idem) son poderes del Estado delegados expresamente en el Colegio Público por la Ley Nacional 23.187. Así lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia de la Nación:

    "...(El Colegio Público) es una entidad destinada a cumplir fines públicos que originalmente pertenecen al Estado, y que éste por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia" (F.446-XX-Ferrari - Alejandro Melitón c/Estado Nacional (P.E.N.) s/Amparo, CSJ, junio 26/1986, considerando 11).

    d) En lo referente a que la Ley 23.187 viola el derecho a la libertad de asociación, el Gobierno añade lo siguiente:

    3. En otra parte de sus observaciones sostiene el peticionante que la violación al derecho protegido por la Convención, la libertad de asociación (artículo 16), se produce con la sanción de la Ley Nacional 23.187.

    EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA se congratula de la posibilidad legal brindada a sus nacionales para acceder a una instancia internacional no jurisdiccional en materia de derechos humanos, motivada por su ratificación de la Convención Americana el 5 de setiembre de 1984. En este orden de ideas, estima legítimo que el peticionante califique como "violación" una conducta del Estado que, a su entender, conculca un derecho humano que la República Argentina se ha comprometido a respetar y garantizar en su libre y pleno ejercicio.

    Tal caracterización efectuada por el peticionante es legítima en tanto que motivo de una queja o denuncia (artículo 44 Convención Americana) más no resulta definitiva toda vez que la Convención Americana califica tal caracterización como "presunta". De esta suerte, el artículo 46, párrafo 2 inciso b) --relativo a la admisibilidad-- se refiere al "presunto lesionado". En el mismo sentido, el Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en punto a las condiciones para considerar la petición se expresa en términos de "presuntas violaciones" (artículo 31) y en relación con los requisitos de las peticiones se refiere a "violaciones alegadas" (artículo 32:b).

    Por ello que el GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA sostiene que no se trata en la especie de una violación sino de una legítima restricción a la libertad de asociación, necesaria en una sociedad democrática, en interés del orden público.

    Dado que la posición del abogado frente al Colegio Público es la sujeción ope legis a la autoridad pública que éste ejerce, y a las obligaciones que directamente la ley impone a aquél, sin relación a vínculo societario alguno, el peticionante no puede señalar el o los perjuicios concretos que la aplicación de la Ley nacional 23.187 le ha ocasionado.

    En efecto, ha continuado él ejerciendo su profesión en jurisdicción de la Capital Federal sin necesidad de efectuar trámite alguno; su pertenencia a otras entidades profesionales de derecho privado --concretamente el Colegio de Abogados, que él mismo menciona en su escrito-- no se ha visto afectada por la aplicación de la Ley nacional 23.187.

    e) Sobre la conducta anterior del peticionario el Gobierno señala lo siguiente:

    La conducta anterior del peticionante ha sido motivo de consideraciones en estas observaciones. Sostiene el peticionante, matriculado en diversos colegios distintos del que ahora nos ocupa, que las circunstancias del contexto nacional no le permitieron plantear el tema con anterioridad.

    El GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA sólo desea detenerse en dos aspectos de este tema. En primer lugar cabe recordar que desde 1954, año en que el peticionante egresó de la Universidad con su diploma de abogado, la REPUBLICA ARGENTINA vivió períodos espaciados, y por cierto lamentablemente breves, de gobiernos de iure: presidencia del Dr. Arturo FRONDIZI (12/10/58 al 27/3/62), presidencia del Dr. Arturo Humberto ILLIA (12/10/63 al 28/6/66), presidencias del Dr. Héctor J. CAMPORA, Doctor Raúl LASTIRI, General Juan Domingo PERON y Sra. María Estela MARTINEZ de PERON (25/5/73 al 24/3/76). En ninguno de estos intervalos constitucionales el peticionante inició acción alguna para defender un derecho que él ya consideraba conculcado.

    En segundo lugar, y no por ser ello obvio resulta menos importante, debe tenerse presente que este gobierno asumió el 10 de diciembre de 1983, la Convención Americana sobre Derechos Humanos entró en vigor para el país el 5 de setiembre de 1984; con ella la facultad legal de incitar su sistema de contralor. Es decir, que de habérselo deseado, se podría haber iniciado un procedimiento --en el ámbito interno primero y, si a ello hubiere lugar, en el internacional más tarde-- tendiente a dar satisfacción al peticionante cuya libertad de asociación se encontraría ya cercenada en el ámbito profesional por su pertenencia al Colegio Público de Abogados de la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, es sólo luego de la entrada en vigor de la Ley nacional 23.187 que el peticionante encuentra motivo para accionar.

    El Abogado Alejandro M. Ferrari reconoce (punto 6) que en el año 1955 ingresó voluntariamente al Colegio de Abogados de la Ciudad de La Plata, Provincia de Buenos Aires y que ese Colegio profesional tiene las mismas características que el Colegio creado por la Ley 23.187.

    Al respecto hace diversas referencias en relación con nuestro pasado histórico que este Gobierno se abstendrá de comentar por razones ya expuestas.

    Lamenta, no obstante que el denunciante no haya expresado en forma categórica cuáles fueron los motivos que lo impulsaron para ingresar voluntariamente a un sistema similar al de la Ley 23.187.

    Si el sistema al cual adhirió voluntariamente fue el responsable como afirma de los "profundos desequilibrios que arrastran a la comunidad argentina, otrora próspera y orgullosa, en un permanente deslizamiento al atraso y la miseria" (ver p.14). ¿Qué motivos impulsaron al abogado Ferrari a colegiarse en forma voluntaria en el Colegio de Abogados de la Ciudad de La Plata, cuando podía ejercer la profesión sin ese requisito en el distrito de su domicilio, es decir en la Capital Federal?

    El presentante lamentablemente no expresa si ésto se debió a necesidad, error, emoción violenta, enajenación, coacción, ignorancia y otra causal eximente. Su silencio equivale a admitir que adhirió en forma voluntaria, al sistema que hoy tan severa e inapropiadamente impugna.

    f) En cuanto a la procedencia de la remisión por la CIDH del caso a la Corte para su solución el Gobierno manifiesta:

    8. Como último punto de sus observaciones, el peticionante trata lo que denomina la situación procesal. Mencionando la OC-5/85, el peticionante sostiene que resulta claro que cuando se trata de un caso que plantea problemas legales controversiales y su trámite en la jurisdicción interna es objeto de decisiones judiciales contradictorias, corresponde que la Comisión la envíe a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

    El GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA considera que la mención efectuada es incompleta. En efecto, en la opinión consultiva citada se individualizan factores de cuatro órdenes distintos para concluir en la conveniencia de la remisión del caso al Tribunal; sólo dos de ellos son mencionados, a saber: (1) caso que plantea problemas legales controversiales y (2) decisiones judiciales contradictorias. El peticionante omite, pues (3) que no hayan podido ser resueltos amistosamente ante la Comisión y (4) que la Corte Interamericana no se haya expresado sobre el tema.

    Son justamente estos dos factores omitidos los de mayor relevancia en el caso que nos ocupa. En efecto, el presente caso no ha sido aún admisible por la Comisión, por lo tanto no ha lugar espectacular con el posible fracaso de una solución amistosa. Asimismo, en punto al cuarto factor, la Corte Interamericana se ha expresado respecto de la colegiación obligatoria de periodistas en la OC-5/85 y especialmente ha dedicado un párrafo a los colegios de abogados (OC-5/85 párrafo 73).

    Por lo expuesto y dado que la comunicación no expone hechos que caractericen violación alguna a los derechos protegidos por el Pacto de San José de Costa Rica y la petición resulta manifiestamente infundada, el Gobierno Argentino solicita que a tenor de lo dispuesto por el artículo 47, inc b) y c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 35, inc. c) del Reglamento de la Comisión, se declare inadmisible la petición y se ordene su archivo.

  17. El reclamante, en carta de 23 de octubre de 1987 remitió informaciones adicionales sobre el caso que, en resumen, se concretan a ampliar sus puntos de vista sobre las decisiones judiciales contradictorias recaidas sobre la constitucionalidad de la Ley 23.187 y, además a reiterar su pedido de que CIDH remita a la Corte el caso en base a la existencia de fallos diversos sobre el mismo asunto. En particular cabe mencionar lo siguiente:(12)

    Se agrega ahora a las decisiones divergentes de los tribunales argentinos, la sentencia dictada el 27 de agosto pasado, en la denuncia de inconstitucionalidad planteada por el abogado Dr. Boffi Carri Perez. El Juez Federal interviniente hace lugar a la acción, declarando inconstitucional la Ley 23.187 en cuanto establece la afiliación compulsiva al Colegio Público de Abogados. Acompañamos copia de dicha sentencia, la que como Ud. podrá advertir, se aparta en forma expresa y categórica de la dictada por la Suprema Corte de Justicia Argentina en nuestro caso, la cual dejó abierta la vía para recurrir, como se hizo ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

    Se aclara que la sentencia tardía en el caso del Dr. Boffi Carri Perez se debe a que el nombrado adoptó la vía procesal ordinaria, en lugar de la sumaria de amparo utilizada por los profesionales que hemos cuestionado ante la Comisión la Ley 23.187.

    III. Petición del señor Horacio García Belsulce

  18. El señor Horacio García Belsulce, en su propio nombre y en escrito de 28 de octubre de 1986, presentó petición por violación del derecho de libre asociación (Artículos 14 y 14 bis de la Constitución Argentina) previsto en el Artículo 16 de la Convención, ratificada y aprobada por Ley argentina No. 23.054. Señala el reclamante, luego de exponer sus condiciones de personería, profesión, domicilio y fundamentos de su reclamación (Artículo 32 del Reglamento de la Comisión), que se adhiere "sin modificaciones ni reservas" a la petición de su colega el Dr. Alejandro Melitón Ferrari haciendo suyos sus argumentos, agravios y causa petendi.(13)

  19. La Comisión. en nota de 4 de noviembre de 1986, transmitió al Gobierno las partes pertinentes de esta petición (Artículo 34 del Reglamento). Copia de dicha nota se remitió a la Misión de Argentina ante la OEA, en la misma fecha.

  20. Por otra parte la Comisión, en nota de 13 de abril de 1987, transmitió al señor García Belsulce, copia de la nota del Gobierno argentino, de 26 de marzo de 1987, en la cual dio respuesta a la petición presentada por los señores Bomchil y Ferrari por tratarse, substancialmente, de la misma cuestión pidiéndole sus observaciones y comentarios.

  21. El señor García Belsulce, el 24 de junio de 1987, formuló sus observaciones y comentarios(14) a la respuesta del Gobierno que, en resumen expresan lo siguiente:

    1. Que el Gobierno argentino funda su argumentación en dos aspectos a saber: i) que la matriculación obligatoria de los abogados en el Colegio Público de Abogados no es sino el ejercicio del poder de policía sobre las profesiones delegadas en una persona jurídica de derecho público no estatal como sería el Colegio Público; ii) que el Colegio no es una asociación y, por tanto, su existencia no afecta al derecho de asociación libre del Art. 14 de la Constitución y 16 de la Convención.

    2. Que para sostener lo anterior también el Gobierno argentino invoca la Opinión Consultiva de la Corte (OC-5/85), en el Caso Stephen Schmidt, citando el criterio del Juez Rafael Nieto Navia, cuando precisamente dicho Juez dice lo contrario de lo que pretende sostener el Gobierno, esto es, que la asociación en Colegios de Abogados es válida "cuando tales colegios cumplan fines estrictamente públicos", lo cual no se da en este caso en el que el Colegio Público de Abogados "cumple fines que son propios de asociaciones privadas a las que reemplaza en forma coercitiva".

    3. Que la libertad de asociación, de los artíclos 14 constitucinal y 16 de la Convención, pueden ser limitados al tenor del inciso 2 de esta última disposicion, pero no cuando se desvían los fines de las asociaciones y pasan éstas a tener que funcionar como entidades privadas o a cumplir los fines de aquéllas.

    4. Que prueba de ésto es la forma arbitraria como el Colegio ha fijado a los abogados la cuota para la matriculación y sostenimiento, así como la forma como emite opiniones en cuestiones de política interna, como la Declaración de 21 de abril de 1987, sobre los sucesos ocurridos en Argentina en esas fechas, lo cual es extraño a los fines del Colegio y, además, porque asume una representación no correspondiente con su entidad de derecho público;

    5. Que el caso sea sometido por la CIDH a la Corte agotado el trámite del Art. 51 de la Convención.

  22. La Comisión, con nota de 9 de julio de 1987, transmitió al Gobierno argentino el texto de las observaciones del señor García Belsulce, a fin de que pudiera presentar réplica a las mismas.

  23. El Gobierno argentino, en nota de 2 de septiembre de 1987 (No. 317), dio respuesta a las observaciones del señor García Belsulce. A continuación se incluyen los puntos principales de este escrito que, en lo esencial, debe considerarse como una ampliación del criterio del citado Gobierno ya explicitado en la nota de 26 de marzo de 1986, en que dio respuesta a la petición (principal) de los señores Bomchil y Alejandro M. Ferrari.

    a) Sobre la naturaleza y funciones del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, el Gobierno dice lo siguiente:

    2. Del conjunto de las funciones que la Ley nacional 23.187 atribuye al Colegio Público, se hace necesario distinguir entre aquellas que lo califican incuestionablemente como persona de derecho público y aquellas que presentan rasgos de semejanza con las que ejercen otras asociaciones que no poseen tal carácter.

    2.1. Resulta evidente que el gobierno de la matrícula --que el peticionante no cuestiona--, el ejercicio del poder disciplinario y vigilancia y la aplicación de las normas de ética profesional son poderes delegados por el Estado Nacional, que ninguna asociación civil o gremial de derecho común podría legítimamente ejercer.

    Es respecto de estas competencias que el abogado se encuentra sujeto ope legis al Colegio Público, no pudiendo desconocer los actos legítimos y válidos que en este contexto lleve a cabo. Sin perjuicio de ello, existe para el colegiado la posibilidad legalmente prevista de impugnar tales actos --si a ello hubiere lugar-- a través de los mecanismos, vías y recursos previstos en el derecho positivo, lo que incluye la revisión judicial. Ello ocurre respecto de los actos del poder administrador y en tal sentido la Ley asegura la adecuada defensa del impugnante.

    b) En cuanto a otras funciones del Colegio el Gobierno expresa:

    2.3. Otras funciones que ejerce el Colegio Público, presentan efectivamente rasgos que pueden encontrarse en las asociaciones civiles o gremiales, mas no afectan ni descalifican su carácter de persona de derecho público.

    En este contexto se insertan algunas de las funciones que el peticionante enuncia, por ejemplo las relativas a prestaciones sociales, previsión social, cultura, deportes, recreación, entre otras. En total coherencia con el marco en el cual se inscriben, ellas no vinculan al abogado sino media su consentimiento, esto es que resulta facultativa su participación, la que puede darse exclusivamente en otras asociaciones.

    De esta suerte, las funciones de que se trata y que por ley el Colegio Público está facultado a ejercer no desplazan las funciones semejantes de otras asociaciones sino que se yuxtaponen a ellas.

    c) Sobre ciertas conductas del Colegio el Gobierno expresa lo que sigue:

    5. Respecto de la declaración efectuada por el Colegio Público el 21 de abril de 1987 --cuya inspiración no está en tela de juicio, según el peticionante, pero a la que califica de verdadera extralimitación de los fines del Colegio Público-- es importante efectuar algunas precisiones.

    En primer término cabe recordar su contexto: luego de casi ocho años de penosa sujeción a un régimen militar de facto que protagonizó hechos atroces y aberrantes que nos hicieron tristemente célebres en el mundo entero, la Argentina recupera la democracia, restableciéndose el Estado de Derecho. Durante la Semana Santa, las actitudes asumidas por ciertos efectivos de las fuerzas armadas conmocionaron profundamente al pueblo --sensible en extremo ante situaciones traumáticas-- y al gobierno argentino. Por primera vez, luego de muchos años, el pueblo ejerció una participación que le fuera cercenada en la historia reciente, apoyando irrestrictamente al gobierno y a las instituciones democráticas. Ello desconoció banderías partidarias y plasmó en un documento suscripto por representantes de partidos políticos y representantes de las fuerzas vivas.

    En este contexto cabe poner de manifiesto que el Colegio Público no suscribió actas ni documentos conjuntamente con partidos políticos o grupos con colaboración política específica.

    Por el contrario, el Colegio Público se pronunció por el mantenimiento del estado de derecho en una declaración absolutamente individual.

    El informante expone en el apartado 3, que la publicación efectuada por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal el 21 de abril de 1987, repudiando lo que se calificó como "asonada militar" ha importado una verdadera extralimitación de los fines del Colegio Público de Abogados conforme los ha limitado la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

    Este párrafo implica tres gruesos errores de enfoque:

    a) En su comunicado el 21 de abril la entidad expresó, en ejercicio de una irrecusable obligación moral que: "El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, que integra el pueblo de la Nación Argentina, se encontrará presente en defensa de la Constitución Nacional y del orden creado por ella, que es deber de todos --gobernantes y gobernados-- observar fielmente".

    Es decir que se pronunció en favor de uno de los presupuestos básicos del respeto de los Derechos Humanos cual es "el ejercicio efectivo de la democracia representativa" (Carta de la O.E.A. art. 3 d).

    Por su parte, el mismo Preámbulo de la Convención reafirma el pronóstico de "consolidar en este Continente dentro del cuadro de las instituciones democráticas un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre" (párrafo 1).

  24. La Comisión con nota de 9 de septiembre de 1987 transmitió al señor García Belsulce la réplica del Gobierno argentino de 2 de septiembre de 1987, con plazo de 45 días para formular sus observaciones o comentarios.

  25. El señor García Belsulce, en escrito recibido en la Secretaría de la Comisión el 9 de diciembre de 1987, presentó informaciones adicionales sobre el caso que, en general, reiteran los puntos expuestos en sus primeras observaciones enfatizando el hecho de que el Colegio Público --al exigir contribución a los miembros para atender a otras actividades de promoción-- está asumiendo funciones que corresponden a entes privados. En este punto expresa que se opone a que por la vía del Colegio Público se imponga compulsivamente por parte del Estado la obligación de financiar tareas ajenas a los fines del Colegio que deberían ser exclusivamente de orden público para que pudiera justificarse su existencia.(15)

    IV. Petición del señor Alberto R. Albarracin y otros

  26. El señor Alberto Robredo Albarracin, en su propio nombre y en el de otros abogados, en escrito recibido en la Secretaría de la Comisión el 13 de abril de 1987, presentó petición por violación de la Convención por "parte de la República Argentina a través de la Ley 23.187 (en adelante la Ley) sancionada por el Congreso el 5 de junio de 1985 y promulgada por el Poder Ejecutivo de la Nación el 25 de dicho mes y año".

  27. La petición anterior, suscrita en un extenso escrito que se complementa con 17 anexos (correspondientes a las actuaciones judiciales cumplidas por el peticionario en su demanda de inconstitucionalidad de la Ley 23.187), reúne los requisitos de forma del Art. 32 del Reglamento de la CIDH y expresamente adhiere a las peticiones presentadas por los señores Bomchil, Ferrari y García Belsulce.(16)

    1. Que el peticionario impugnó la Ley 23.187 en acción de amparo (Causa 186/85) ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal No 3 de la Capital Federal, el lº de noviembre de 1985 y que dicho juzgado dictó sentencia haciendo lugar a la demanda;

    2. Que contra dicha sentencia el Estado interpuso apelación ante la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal la cual, el 20 de diciembre de 1985, confirmó con salvedades la sentencia de primera instancia;

    3. Que esta sentencia motivó un recurso de inaplicabilidad interpuesto por el Estado y sendos recursos de las partes ante la Suprema Corte de Justicia, la cual dictó sentencia el 16 de septiembre de 1986, dejando sin efecto el fallo de la Cámara. Dicha sentencia fue notificada a la parte reclamante el 3 de octubre de 1986.

    4. Que todo lo anterior permite establecer que el reclamante agotó los recursos internos y presentado en tiempo y forma su caso ante la CIDH (Art. 46 de la Convención, acápites a y b).

  28. En resumen la petición manifiesta, además, lo siguiente:

    1. Que a través de la Ley 23.187 la República Argentina ha violado el Artículo I de la Convención y los correspondientes postulados de la Declaración Americana.

    2. Que también la Ley viola el Artículo XII de la citada Declaración y el Art. 20 de la Declaración Universal, parr. 2, que prohibe que nadie pueda ser obligado a pertenecer a una asociación;

    3. Que igualmente viola el Art. 16 de la Convención "al condicionar el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal...a la inscripción de la matrícula que llevará el Colegio Público de Abogados", cuya inscripción produce efectos que se proyectan más allá de la simple anotación;

    4. Que el matriculado no puede ejercer la profesión (Art. 3, 2, b de la Ley) si es sancionado por los colegios provinciales, lo cual implica que un mismo acto daría lugar a dos sanciones;

    5. Que la matriculación le otorga al Colegio, al tenor del Art. 5, parr.2, de la Ley, el derecho a intervenir en las actuaciones judiciales de los asociados;

    6. Que como consecuencia de la matriculación el abogado está obligado a aceptar y ejercer los nombramientos de oficio que por sorteo efectúen las autoridades del Colegio para asesorar, defender, etc., a quienes están carentes de recursos (Art. 6, b de la Ley), lo cual constituye una obligación para ejecutar trabajo forzoso, lo que vulnera el Art. 12 de la Convención, parr. 1;

    7. Que los fondos recaudados por el Colegio son destinados al cumplimiento de finalidades que son propias de entidades privadas, lo cual viola la libertad de asociación pues obliga a pertenecer a un ente público y contribuir pecuniariamente a sostener esas actividades, según el Art. 20 de la Ley 23.187;

    8. Que siendo el ejercicio de la profesión de abogado eminentemente privado no es aplicable al caso la limitación del Art. 16 de la Convención, parr. 2;

    9. Que lo expuesto demuestra que la Ley efectivamente viola los derechos reconocidos por los Arts. 6, 11, 12 y 16 de la Convención. A esta conclusión se llegaría a través de la simple confrontación de las normas de la Ley con las de los referidos artículos de la Convención y, con mayor razón, si se toman en cuenta las normas de interpretación contenidas en el Art. 29 de la misma y en especial la regla sobre el alcance de las restricciones establecidas en el Art. 30;

    10. Que no comparte el criterio consignado en la sentencia de la Suprema Corte de que "basta que el legislador atribuya a una organización el carácter de entidad de derecho público para que automáticamente quede sustraída del ámbito de la libertad de asociación", ya que lo fundamental, es la libertad de asociación y lo accesorio, es la naturaleza de la entidad;

    11. Que en cuanto a lo de la sujeción 'ope legis' a la autoridad pública que ejerce el Colegio, es eso lo que se cuestiona como hecho determinante de la violación del derecho de asociarse libremente pues está visto que el Colegio cumple exactamente las mismas funciones que esas entidades libres. Obsérvese que los abogados son incorporados compulsivamente al Colegio y están obligados a votar en las asambleas, a prestar servicios gratuitos, efectuar aportes pecuniarios, sujetarse a las disposiciones que citen los órganos del Colegio, someterse a un tribunal de disciplina y aceptar la tutela del Colegio;

    12. Que la naturaleza del asunto sometido a la Comisión no da lugar a una "solución amistosa", del asunto pues el problema radica en que se ha dictado una ley por el Congreso argentino y el Poder Ejecutivo carece de facultades para modificarla. En consecuencia la CIDH debería omitir este trámite.

  29. La Comisión, en nota de 13 de abril de 1987, acusó recibo, informó a los reclamantes que ya se encontraba tramitando un caso sobre el mismo asunto y les transmitió al mismo, el texto de la nota del Gobierno argentino de 26 de marzo de 1986, solicitándoles sus observaciones.

  30. El reclamante, en escrito de 30 de julio de 1987, formuló observaciones que en lo substancial, reiteran lo expuesto en la presentación original, salvo el pedido de que la Comisión tramite por separado sus escrito al Gobierno argentino.(17)

  31. La Comisión, en nota de 5 de agosto de 1987, transmitió las partes pertinentes al Gobierno a fin de que pudiera presentar réplica a las mismas.

  32. El Gobierno argentino, con nota de 6 de enero de 1988, transmitió la réplica a las observaciones del señor Albarracín y otros.(18) A continuación se transcriben los puntos más importantes de dicha réplica:

  1. En cuanto al fondo del asunto el Gobierno manifiesta lo que sigue:

    El argumento de fondo esgrimido por los peticionantes consiste en considerar que la inscripción compulsiva de los abogados matriculados en la Subsecretaría de Matrícula de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la matrícula que gobierna el Colegio Público configura una violación del art. 16:1 de la Convención en razón de comportar una restricción ilegítima. En efecto, sustentan que tratándose de una "profesión eminentemente privada", dicho carácter privado excluye los motivos válidos enunciados en el artículo 16:2 de la Convención para restringir la libertad de asociación. Esto es que, a su criterio, no son pertinentes en el tema "las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la

    seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás". (p.2).

  2. En lo referente al ejercicio de patrocinio letrado el Gobierno expresa lo siguiente:

    Resulta evidente la sustancial desinteligencia entre el rol del profesional abogado tal como lo perciben este Gobierno, y los peticionantes.

    En efecto, queda sustraído a todo cuestionamiento que el ejercicio de la abogacía se inscribe en el marco del "ejercicio libre de las profesiones". Sin embargo, ello no excluye la pertinencia de restricciones en interés del orden público y el bien común democráticos.

    Así, en la OC-5/85, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha entendido "que el alegato... (transcribe 3.5 respuesta caso Ferrari hasta ... "no pueden invocarse en el caso del periodismo...") según el cual la colegiación obligatoria es estructuralmente el modo de organizar el ejercicio de las profesiones en general... implica la idea de que tal colegiación se basa en el orden público". Al respecto ha considerado que "una acepción posible del orden público dentro del marco de la Convención, hace referencia a las condiciones que aseguren el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios. En tal sentido podrían justificarse restricciones al ejercicio de ciertos derechos y libertades para asegurar el orden público" (C.f.OC-5/85 párrafo 64).

    En el mismo contexto, el Tribunal ha expresado que "es válido sostener, en general que el ejercicio de los derechos garantizados por la Convención debe armonizarse con el bien común", entendiendo por tal "un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar un mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos", por ello "los alegatos que sitúan la colegiación obligatoria como un medio para asegurar la RESPONSABILIDAD y la ética profesionales... deben considerarse fundamentados en la idea de que dicha colegiación representa una exigencia del bien común" (Cf.OC-5/85 párrafo 65, 66).

    Sin embargo, las nociones de "orden público" y "bien común" no son suficientes por sí mismas para legitimar las restricciones a los derechos protegidos sino en la medida en que tales restricciones "sean necesarias en una sociedad democrática". Trátase pues, del orden público democrático y del bien común democrático implicados en una restricción impuesta por una ley democrática.

    El Colegio Público de Abogados en su corto período de vida, viene colaborando en el Estado Argentino en tal sentido. Así, en lo que hace a la inscripción de sociedades, merced a un convenio de participación suscripto entre el Colegio de Escribanos de la Capital Federal, el Consejo de Profesionales de Ciencias Económicas de la Capital Federal y nuestro Colegio, con la Inspección General de Justicia, se ha establecido un régimen de pre-calificación profesional, por lo cual el trámite de inscripción de una sociedad que podía demorar 10 (diez) meses, se diligencia en 5 (cinco) días. Así, también, nuestro Colegio ha implementado un régimen de colaboración con el Registro Nacional de Reincidencia, por el cual se pone en funcionamiento un sistema de computación, de modo que los informes, relativos a antecedentes procesales de las personas, se obtienen en un término mucho menor, brindando mayores facilidades al profesional y al acusado, en el ejercicio del derecho de defensa en juicio.

    En suma que la Ley 23.187, atiende a una vital necesidad del "bien común" argentino y, particularmente, al de aquellos que ejercen la profesión de abogados.

    Vemos, entonces que la Ley 23.187, que crea el Colegio Público de Abogados, cumple con la opinión expresada por el Juez Rafael Nieto Navia, cuando expresa: "la norma imperativa del derecho público que obliga a los individuos a asociarse en colegios profesionales es válida y no puede considerarse, per se, violatoria de la libertad de asociación, cuando tales colegios cumplen fines estrictamente públicos. Es decir, cuando reciben del Estado una delegación que éste podría cumplir directamente, pero que delega porque considera que esa es la forma más idónea para cumplir el fin propuesto".

    No se diga, como pretenden los aquí accionantes que tal delegación no es posible, "pues la libertad de asociación es un valor de mayor jerarquía que la desburocratización implícita en la delegación". No se trata, tan sólo, de "desburocratizar". La libertad de asociación es un derecho que, eventualmente, como queda dicho, puede ceder, parcialmente su preeminencia, cuando se trata de servir el bien común general, mejorar las instituciones auxiliares de la justicia, atender, en fin, a las necesidades de los matriculados, ya que, entre los objetivos del Colegio Público de Abogados, está el atender a las necesidades de previsión social de ese gran "proletariado profesional", que hoy cuenta con magra retribución por jubilación e inexistentes servicios sociales. Este aspecto, verbigracia está plenamente cubierto por algunos colegios profesionales de abogados del interior del país, tal como el de la Provincia de Buenos Aires.

    En este orden de ideas, la Corte ha reconocido que las organizaciones de profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención, para concluir que tal organización está implicada en el orden público (democrático) (C.F.OC-5/85 párrafo 68).

    En la especie mencionada en la opinión consultiva, la colegiación obligatoria de periodistas, se encontraba involucrado otro derecho protegido por la Convención, la libertad de expresión (artículo 13 Convención Americana), considerado tradicionalmente como la piedra de toque de todo sistema democrático. Es pues, la diferencia existente entre la Colegiación de Periodistas y la de otros profesionales la que conduce a la Corte Interamericana a expresar lo siguiente:

    Esto no se aplica, por ejemplo, al ejercicio del derecho o la medicina; a diferencia del periodismo, el ejercicio del derecho o la medicina --es decir, lo que hacen los abogados o los médicos-- no es una actividad específicamente garantizada por la Convención. Es cierto que la imposición de ciertas restricciones al ejercicio de la abogacía podría ser incompatible con el goce de varios derechos garantizados por la Convención. Por ejemplo, una ley que prohibiera a los abogados a actuar como defensores en casos que involucren actividades contra el Estado, podría considerarse violatoria del derecho de defensa del acusado según el artículo 8o de la Convención y, por lo tanto, ser incompatible con ésta. Pero no existe un sólo derecho garantizado por la Convención que abarque exhaustivamente o defina por sí solo el ejercicio de la abogacía como lo hace el artículo 13o cuando se refiere al ejercicio de una libertad que coincide con la actividad periodística. Lo mismo es aplicable a la medicina.

    ...

    La Corte concluye, en consecuencia, que las razones de orden público que son válidas para justificar la colegiación obligatoria de otras profesiones no pueden invocarse en el caso del periodismo..."

  3. Sobre las características de no asociación del Colegio Público el Gobierno dice:

    4.1 Cabe tener especialmente en cuenta que la Ley 23.187 crea al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal como "persona Jurídica de Derecho Público", a la cual le confiere el manejo de la matriculación profesional y el control y sanción disciplinarios de los Abogados, en clara delegación del Poder de Policía Estatal.

    4.2. Pero, lo que es fundamental para poder apreciar si aquí se está violando o no la "libertad de asociación", es esa delegación del ejercicio del Poder de Policía y el carácter de "persona de Derecho Público", que la ley otorga al Colegio y que hacen a la esencia institucional de éste: No se trata de una "Asociación", en el sentido que tutela el artículo 14 de la Constitución Nacional, a la que el Abogado puede, libremente, concurrir o no a formar. Es una persona de "Derecho Público", a la que el Abogado queda vinculado por el hecho de la matriculación: no se crea un vínculo asociativo con los demás matriculados.

    Por el hecho de la matriculación y por mandato de la Ley, el Abogado queda sujeto a la potestad disciplinaria del Colegio de carácter pública y a las obligaciones con respecto a la entidad, entre otras, las de contribuir a su mantenimiento --cuota y derecho fijo--, que la Ley impone, sin que exista vinculación asociacional, con los caracteres de espontánea libertad del asociado.

  4. En cuanto a que la Ley 23.187 viola el derecho de asociación el Gobierno expresa:

    4.5. MAS AUN EN EL SUPUESTO QUE SE CONSIDERE QUE EL COLEGIO ES UNA ASOCIACION, LA LEY 23.187 NO VIOLA LA LIBERTAD DE NO ASOCIARSE. Aún si se aceptara la tesis de que el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal creado por la Ley 23.187, configura una "asociación", constituiría una razonable regulación del derecho de asociarse con fines útiles o no hacerlo, del art. 14 de la Constitución Nacional Argentina. Esta norma establece que los derechos que confiere se otorgan de acuerdo "con las leyes que reglamentan su ejercicio", siempre que tal reglamentación no "altere" --art. 28 Const. Nac. Argentina-- o desnaturalice el derecho mismo.

    En la Constitución Nacional Argentina no existen derechos individuales, absolutos: su reglamentación debe realizar un delicado equilibrio entre el derecho del individuo y el interés social con que su ejercicio absoluto puede chocar.

    Entonces, en el supuesto de que nuestro Colegio fuese una Asociación, ¿satisface la Ley 23.187 la obligatoriedad del art. 28 Const. Nac. Argentina de que su reglamentación no desnaturalice la libertad de asociarse o no con fines útiles del Art. 14 Constitución Nacional?

    Tal vez, la mejor y autorizada respuesta a este interrogante sea la conclusión de los miembros y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Dres. SASARNA y CASARES, que el Dr. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO transcribe en su voto in re FERRARI citado: "el abogado no es simplemente un profesional habilitado por su diploma universitario para exponer el derecho, enseñarlo y hacerlo valer en patrocinio de las causas en justicia, es decir un jurisperitus y un juris consultos según la expresión y el concepto romano; es, además, un auxiliar de la justicia, colaborador de la misma y un integrante potencial de sus tribunales en los casos de impedimento, recusación o excusación de sus miembros...; y en su consecuencia lógica, las leyes que organizan la justicia --en la Nación y en las provincias, conforme al enunciado del Preámbulo y el art. 5 de la Constitución Nacional, pueden exigir a los abogados cierta organización y disciplina dentro del poder reglamentario previsto en el art. 14 de dicha Carta Fundamental.

  5. En lo que respecta al derecho de asociarse o no asociarse el Gobierno observa lo siguiente:

    El derecho de asociarse o no asociarse con fines útiles se refiere "a sociedades cuya existencia no sea requerida por el buen orden y el bienestar de la superior colectividad - Nación, provincia, municipio - dentro de la cual se constituyen". El Abogado "tiene el deber de entrar en las estructuras sociales cuya constitución legal es requerida por razones de orden y bien común, mientras se las disponga sin menoscabo de los derechos que hacen esencialmente a la persona, para cuyo bien existe la comunidad que se trata de perfeccionar mediante dichas estructuras. El régimen de colegialización que se está considerando no vulnera el derecho de asociarse y la correlativa libertad de hacerlo porque se trata, precisamente, del estatuto legal de la estructura social preconstituída por la naturaleza de las cosas".

  6. En lo referente a la prestación de servicios jurídicos gratuitos (Art. 6 de la Ley 23.187) el Gobierno manifiesta:

    4.9. Consideran que la prestación de servicio jurídico gratuito es un trabajo forzado en los términos del art. 6:1 de la Convención; es tener una imagen bastante optimista de los trabajos forzados. La existencia y la prestación del servicio jurídico gratuito traducen la concreción pragmática del principio de igualdad uno de los principios básicos de todo sistema normativo de derechos humanos permitiendo que la justicia esté al alcance de todos y asegurando una adecuada defensa en juicio.

    Por otra parte, en la República Argentina es posible, y de hecho ocurre, que un individuo acceda a una profesión libre en forma absolutamente gratuita, esto es que el Estado financia su educación. Siendo ello así, no parece exagerado que la ley disponga la eventualidad, ya que ello no será siempre así que depende de un sorteo, de que el profesional preste un servicio gratuito. Si ése no fuera el caso, esto es si el profesional hubiera sufragado con su propio peculio sus estudios en una universidad privada, trataríase de un requerimiento mínimo de solidaridad social para hacer efectivo el derecho universal a la jurisdicción. Sobre este aspecto específico ha tenido ocasión de pronunciarse la Corte Europea de Derechos Humanos in re "VAN DER MUSSELE C. BELGICA". La peticionante, una abogada belga, se agraviaba por su designación por el Colegio de Abogados de AMBERES como defensora de oficio de un imputado carente de recursos, en razón de que su negativa la exponía a sanciones disciplinarias y su aceptación no le daba derecho a la percepción de honorarios. El planteo de VANDER MUSSELE caracterizaba jurídicamente la situación como un "trabajo forzado u obligatorio" en los términos del art. 4:2 de la Convención de Roma y como un tratamiento contrario al art. 1 del Protocolo Adicional No 1 (derecho al respeto de sus bienes). En su sentencia de 23 de noviembre de 1983, la Corte de Estrasburgo decidió que no había violación del art. 4 y que el art. 1 del Protocolo Adicional No 1 no se aplicaba en la especie. En este hacer, el Tribunal soslayó el tratamiento del art. 4:3:d de la Convención de Roma, que al igual que el art. 6:3:d del Pacto de San José, no considera trabajo forzoso u obligatorio "todo trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales".

    Sostuvo el Tribunal Europeo que:

    "Los servicios a prestar no salen del marco de las actividades normales de un abogado; no son diferentes de las tareas usuales de un despacho profesional ni por su naturaleza ni porque supongan una restricción a la libertad de conducción del caso. En segundo lugar, encuentran una contrapartida en las ventajas inherentes a la profesión entre las que se encuentra el monopolio profesional de representación e información ante los tribunales de la que gozan en Bélgica como en otros países..." (pár. 39). Y, con relación al art. 1 del Protocolo Adicional No1, expresó: "Su tesis la de Van der Nussele no resiste un examen serio en la medida en que se refiere a la falta de remuneración. El texto precitado art. 1 Prot. 1 se limita a consagrar el derecho de cada persona a que sean respetados "sus" bienes, no se refiere consiguientemente más que a los bienes presentes..." (pár. 48).

  7. Sobre la matriculación el Gobierno señala lo que sigue:

    5.3. A lo largo de toda la exposición de los accionantes, se reitera una afirmación que debe ser desvirtuada, por inexacta: de lo dispuesto en los arts. 14, 16 y 53 de la Ley 23.187, concluyen que el gobierno de la matrícula lo continúa realizando la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como en el régimen de la Ley de Facto 22.192.

    Los arts. 14, 16 y 53 de la Ley 23.187 establecen un sistema de comunicación a la Corte del estado de la matrícula, pero el "gobierno" de la matriculación lo realiza el Colegio.

    ¿En qué consiste "gobernar" la matrícula? Pues, el determinar, permanentemente, quiénes son los Abogados para actuar, en virtud de que, no sólo están inscriptos, sino que cumplen las condiciones de la ley y no se encuentran sufriendo una sanción disciplinaria, que los inhabilite, a la fecha, para el ejercicio profesional.

    Es que el gobierno de la matrícula y Poder Disciplinario profesional están íntimamente ligados: ambos los ejerce el Colegio. Mas cabe preguntarse, ¿por qué motivo la Ley 23.187 mantiene ese sistema de informaciones a la Corte, en cuanto al estado de la matrícula?

    Pues, precisamente porque el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal es una "persona de derecho público", que cumple --entre otras funciones-- la de gobernar la matrícula y la ley mantiene informada a la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la más alta cúpula del Poder Judicial que debería intervenir en el caso de una irregularidad manifiesta en el funcionamiento del Colegio.

  8. Finalmente el Gobierno expresa lo siguiente:

    LA PRETENSION, LOS HECHOS Y EL DERECHO

    El GOBIERNO DESEA PONER DE MANIFIESTO QUE NINGUNO DE LOS ASPECTOS DE LA LEY 23.187 cuestionados por los peticionantes se ha verificado en los hechos, a su respecto. Esto es que los peticionantes pretenden atribuir responsabilidad al ESTADO ARGENTINO sin acreditar el perjuicio a ellos ocasionado por la efectiva violación de una obligación jurídica vinculante para el país. Aún en los planteos más avanzados en materia de responsabilidad internacional del Estado --la responsabilidad por las consecuencias dañosas de una actividad ejercida conforme a derecho--, debe acreditarse el daño por el sujeto que pone en marcha el mecanismo. Ello no es así en la especie.

    Internacionalmente en general, y en particular en el derecho internacional de los derechos humanos, se asume que la pretensión se caracterizaba por los hechos que denuncia y no por los simples motivos o argumentos de derecho invocados (Cf. Corte Europea de Derechos Humanos, in re "SCHIESSER C. SUIZA", 4/12/79, pár. 41; "LE COMPTE, VAN LEUVEN y DE MEYERE C. BELGICA", 23/6/81, pár. 38, CAMPBELL Y COSANS C. REINO UNIDO", 25/2/82, pár. 40).

    En el caso que aquí nos ocupa, el criterio parece ser el de enunciar normas jurídicas y no hechos.

    Por todo lo expuesto, el GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA solicita a la COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS que esta petición sea declarada inadmisible conforme el art. 47 de la CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS y el artículo 41 de su REGLAMENTO.



V. CONCLUSIONES

Del examen del asunto materia del presente informe la Comisión ha llegado, prima facie, a las conclusiones siguientes:

  1. Las peticiones a que se contraen los casos 9777 y 9718 reúnen los requisitos formales de admisibilidad dispuestos en el Art. 46, inciso l, acápites b, c y d de la Convención. Las reclamaciones han sido presentadas dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que los reclamantes fueron notificados de la decisión interna definitiva; la materia de las peticiones no está pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional y, contienen los nombres, nacionalidad, profesión, domicilios y firmas de los peticionarios, requisitos previstos en el Art. 32 del Reglamento de la Comisión.

  2. Los peticionarios han interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos, requisito dispuesto en el Art. 46, inciso l, a de la Convención y en el Art. 37, l del Reglamento de la Comisión la Comisión. En este respecto y tal como se hace constar en el cuerpo del presente informe, ocurrieron las siguientes actuaciones judiciales ejercidas por cada uno de los reclamantes:

    1. Recurso de Amparo pidiendo la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 23.187 de 25 de junio de 1985, por la cual se crea el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal de la República Argentina y se dictan normas para el ejercicio de la profesión de abogado en esa jurisdicción. Estos recursos ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal No 3 de la Capital Federal fueron substanciados haciendo lugar a las demandas de los peticionarios.

    2. Contra dicha sentencia el Estado nacional interpuso apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la cual, dictó fallo revocando la sentencia de primera instancia y rechazando, por tanto, el pedido de inconstitucionalidad de la Ley 23.187 de 1985.

    3. Entablado el recurso extraordinario ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación ésta confirmó el fallo denegatorio de segunda instancia (de la Cámara Federal) dejando, por tanto, válida la constitucionalidad de la Ley de referencia.

    Por tanto, a juicio de la Comisión con las mencionadas actuaciones, quedaron agotadas las acciones que los peticionarios podían ejercer en el orden interno.

  3. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos es competente para examinar las peticiones materia de los casos acumulados y para adoptar la decisión que estime pertinente conforme a la Convención (Art. 44) y su Reglamento (Art. 46).

  4. No es admisible el petitorio en el sentido de limitar su reclamo a determinadas disposiciones de la Ley 23.187, esto es, al título III de dicho cuerpo legal referente a la Colegiación de Abogados.

    La Comisión estima que por razones de hermeneútica jurídica, generalmente reconocidas, una ley no puede ser examinada fraccionariamente para establecer su naturaleza y alcances. Los cuerpos legales deben ser considerados en su integridad tal y como fueron promulgados en cuanto hace a su interpretación o aplicación.

  5. La Comisión considera atendible el punto de vista de los reclamantes de que el caso no es susceptible de una solución amistosa, teniendo en cuenta que la violación alegada se produciría como resultado de la vigencia de "una ley dictada por el Congreso Argentino y el Poder Ejecutivo carece de facultades para modificar sus disposiciones, por lo que cualquier acuerdo transaccional es de materialización imposible". Por tanto la Comisión estima que es de aplicación el inciso 7 del Art. 45 de su Reglamento.

  6. No es aceptable el argumento de los peticionarios de interpretar como incorporados a la Convención "todos los derechos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre por la vía del Artículo 1o, inciso 2 del Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, estén o no incorporados a aquella", pues esto no se aviene con las normas sobre interpretación de tratados del Artículo 31, inciso 2 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (1969), de la cual la República Argentina es Estado Parte, ya que no existe acuerdo o instrumento formulado o concertado entre los Estados Partes en la Convención Americana a los efectos de hacer valer la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) como parte integrante de la Convención o suplementaria de la misma para los Estados Partes.

    Pero, además, cabe observar, que la interpretación de referencia no se ajusta a lo dispuesto por el propio Estatuto de la CIDH que, mediante los Artículos 19 y 20 distribuye la competencia de este órgano entre los Estados Miembros de la OEA según que sean o no Partes en la Convención, sin que hasta el momento la práctica de la Comisión en la aplicación de las citadas disposiciones de su Estatuto pueda servir de base al criterio de los peticionarios. Es generalmente reconocido como norma de interpretación de tratados que, "cuando el sentido corriente de las palabras está claro y es lógico en el contexto de que se trate, no hay porque recurrir a otros medios de interpretación" y que, por otra parte, es regla de interpretación la que establece que "se debe presumir que el texto del tratado es expresión auténtica de la intención de las partes", tal como lo señaló la Comisión de Derecho Internacional en el examen del proyecto de la Convención sobre esa materia.(19) Resulta que el texto de la Convención es claro sobre cuáles son los derechos protegidos por ella y, por tanto, razón de más para no hacer lugar a la referida interpretación de los peticionarios. En consecuencia se concluye que, en cuanto a los Estados Partes en la Convención y para el caso que nos ocupa, la República Argentina, la CIDH solamente puede, conforme con su Reglamento (Art. 31), tomar en consideración las peticiones sobre presuntas violaciones de derechos humanos definidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El derecho al trabajo no está todavía incorporado a la Convención que no incluye los derechos económicos, sociales y culturales.

  7. Ni de los elementos de juicio y alegatos sometidos a la Comisión ni del propio contexto de la Ley 23.187, de 25 de junio de 1985, que creó el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal de la República Argentina, se desprende que dicha Ley sea per se violatoria del Art. 16 de la Convención y, por tanto, del derecho de libre asociación. La finalidad de la Ley es de carácter eminentemente público o sea "La protección de la libertad y dignidad de la profesión de abogado", señalándose que "ninguna de sus disposiciones podrán entenderse en un sentido que las menoscabe o restrinja" (Art. lo).

    Para el logro de ese fin la Ley procedió a la creación (Art. 17) del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal que reúne los requisitos y características de una típica entidad de derecho público que por su naturaleza jurídica y las atribuciones que la ley le otorga, ejerce funciones delegadas del poder público para el control de la legalidad del ejercicio profesional de los abogados de la Capital Federal de la República Argentina. En otros términos: se trata de un poder de policía que forma parte de la organización política del Estado y del orden público, compatible con el Estado de Derecho y con la organización de un sociedad democrática.

  8. El punto central de los casos materia de examen, (que impugnan la Ley 23.187 y, en particular, los Arts. 17 y siguientes) consiste en que los peticionarios alegan que la matriculación obligatoria en el Colegio Público estaría violando el principio de que nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación, el cual estiman que está implícito en el Art. 16 de la Convención y, que, por tanto, según los reclamantes, los matriculados en el Colegio Público estarían entrando forzadamente a formar parte de un "vínculo asociativo" o affectio societatis lo cual sería contrario a la Convención.

    La Comisión entiende que la matriculación en el Colegio Público es una función pública y que, por razón de esta condición dicha función debe y tiene que ser de carácter obligatorio, puesto que de otra manera el Estado estaría -por la vía del Colegio- estableciendo para unos profesionales un requisito que no exigiría para otros y, por lo mismo, violaría entonces el derecho de igualdad ante la ley no pudiendo además ejercer control sobre el ejercicio profesional del abogado. Se trata, pues, de la actividad propia de un ente público con carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público que actúa en nombre y representación del Estado.

    La matrícula obligatoria la ejercía la Subsecretaría de Matrícula de la Corte Suprema de Justicia de Argentina, de forma que no se puede apreciar diferencia alguna entre la matrícula ejercida por la Corte y la que ahora dispone la Ley 23.187 por medio del Colegio que, por otra parte, ejerce esta función pública en forma exclusiva, al tenor del párrafo último del Art. 16 de la Ley en cuestión.

  9. El carácter público de la matrícula y, por tanto, obligatorio de ésta se desprende también del texto y alcance de otras disposiciones de la Ley 23.187, a saber:

    1. El Art. 20, a le da al Colegio "El gobierno de la matrícula de los abogados que ejerzan su profesión en la Capital Federal"...

    2. El Art. 20, b le otorga al Colegio el ejercicio del poder disciplinario sobre los matriculados.

    3. El Art. 20, d le entrega al Colegio la promoción y organización de la asistencia y defensa jurídica de las personas carentes de recursos.

    4. El Art. 21, b le da al Colegio la vigilancia y control del ejercicio de los abogados para impedir que este ejercicio se haga por personas carentes de título o que no se encuentren matriculadas.

    5. El Art. 21, c dispone que el Colegio aplicará las normas de ética profesional, etc. y,

    6. El Art. 21, j, reafirma el carácter público de las actuaciones del Colegio al indicar que tutelará la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes "estando investido a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública", lo cual pareciera dar asimismo a esa entidad un papel de fiscalizador en el marco de su competencia ante el poder judicial de la nación, que ciertamente no corresponde a la situación general de las asociaciones o gremios que puedan existir bajo la garantía de los Arts. 14 y 14 bis de la Constitucion Argentina.

  10. En definitiva cabe deducir que no es fundado sustentar que la exigencia de matrícula obligatoria (Art. 18 de la Ley 23.187) establezca o forme un vínculo de sociedad laboral entre los matriculados. Más bien corresponde deducir que la relación se circunscribe, al tenor del Art. 19 de la Ley 23.187, al "poder disciplinario sobre el inscripto y el acatamiento de éste al cumplimiento de los deberes y obligaciones fijados por la ley". La Comisión comparte el criterio de que la posición del matriculado, a la luz del citado Art. 19 y demás artículos coadyuvantes, es ope legis a la autoridad pública sin vínculo con los demás matriculados de la índole de una asociación propiamente dicha. Cabe recordar que la característica fundamental de las asociaciones y sindicatos en una sociedad democrática es la de que nacen por la iniciativa de los particulares para defender intereses comunes que no tienen carácter o función públicos.

  11. La Comisión reconoce que la Ley 23.187 contiene normas con rasgos semejantes a las que pueden encontrarse en otros instrumentos constitutivos de asociaciones o agrupaciones privadas de profesionales o sindicatos o de otro carácter como las atinentes a la previsión social, deporte, cultura, etc., pero al respecto corresponde observar que ellas no desvirtúan la función eminentemente pública del Colegio sino que, por el contrario, la complementan o adicionan, siendo opcional la participación del matriculado en tales actividades, y sin que ellas constriñan el fin principal del Colegio cual es el control de la profesión de abogado en la Capital Federal.

  12. De las características de la Ley 23.187 se puede concluir que las finalidades del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal no podrían cumplirse por entidades privadas o asociaciones de abogados, en especial, lo relativo al gobierno de la matrícula respectiva (Art. 17); la facultad disciplinaria (Art. 23, e) y el control del ejercicio profesional.

  13. La colegiación obligatoria ha sido ya examinada por la Comisión en el Caso 9178 (Costa Rica), relativo al señor Stephen Schmidt, en cuyo caso, consecuencialmente y como cuestión subsidiaria a la materia de la queja, se consideró la naturaleza y alcances del derecho de asociación de los profesionales. En este respecto la Comisión reafirma que, a la luz del Artículo l6 de la Convención, no toda colegiación puede estimarse per se violatoria del derecho de libre asociación, siguiendo consistentemente su línea de opinión en el caso citado en la cual expresó lo que sigue:(20)

    Nada se opone a que la vigilancia y control del ejercicio de las profesiones, se cumpla, bien directamente por organismos oficiales, o bien indirectamente mediante una autorización o delegación que para ello haga el estatuto correspondiente, en una organización o asociación profesional, bajo la vigilancia o control del Estado, puesto que ésta, al cumplir su misión, debe siempre someterse a la Ley.

    En el mismo sentido y alcance se pronunció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva emitida sobre el propio Caso 9178, en la cual con abundancia de argumentos dejó establecido que no toda ley de colegiación es de por sí violatoria de la Convención. Al respecto la Corte manifestó:(21)

    La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden.

    Conviene resaltar, además, que en la referida Opinión, la Corte explicitó en forma muy clara la diferencia existente entre la colegiación del periodismo, el ejercicio de esta profesión y su vinculación con el derecho a la libertad de expresión del pensamiento (Art. l3 de la Convención).

    Dijo la Corte:(22)

    Dentro de este contexto el periodismo es la manifestación primaria y principal de la libertad de expresión del pensamiento y, por esa razón, no puede concebirse meramente como la prestación de un servicio al público a través de la aplicación de unos conocimientos o capacitación adquiridos en una universidad o por quienes están inscritos en un determinado colegio profesional, como podría suceder con otras profesiones, pues está vinculado con la libertad de expresión que es inherente a todo ser humano.

    El argumento según el cual una ley de colegiación obligatoria de los periodistas no difiere de la legislación similar, aplicable a otras profesiones, no tiene en cuenta el problema fundamental que se plantea a propósito de la compatibilidad entre dicha ley y la Convención. El problema surge del hecho de que el artículo 13 expresamente protege la libertad de "buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole... ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa..." La profesión de periodista -lo que hacen los periodistas- implica precisamente el buscar, recibir y difundir información. El ejercicio del periodismo, por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la libertad de expresión garantizada en la Convención.

    Pero seguidamente la Corte pasa a dejar sentado su criterio sobre la colegiación obligatoria de ciertas profesiones que, como el derecho o la medicina, pueden exigir normas de carácter público que las reglamenten dentro del orden constitucional y la letra del Artículo 32.2 de la Convención. En este temperamento la Corte observó lo siguiente:(23)

    Esto no se aplica, por ejemplo, al ejercicio del derecho o la medicina; a diferencia del periodismo, el ejercicio del derecho o la medicina -es decir, lo que hacen los abogados o los médicos- no es una actividad específicamente garantizada por la Convención. Es cierto que la imposición de ciertas restricciones al ejercicio de la abogacía podría ser incompatible con el goce de varios derechos garantizados por la Convención. Por ejemplo, una ley que prohibiera a los abogados actuar como defensores en casos que involucren actividades contra el Estado, podría considerarse violatoria del derecho de defensa del acusado según el artículo 8 de la Convención y, por lo tanto, ser incompatible con ésta. Pero no existe un sólo derecho garantizado por la Convención que abarque exhaustivamente o defina por sí solo el ejercicio de la abogacía como lo hace el artículo 13 cuando se refiere al ejercicio de una libertad que coincide con la actividad periodística. Lo mismo es aplicable a la medicina.

    De lo anterior podría concluirse que tanto la Comisión como la Corte han sido coincidentes en darle al Artículo l6 de la Convención, en relación con la colegiación obligatoria de profesionales, un alcance compatible con las existencias del bien común en una sociedad democrática.

  14. En la República Argentina la Colegiación de Abogados, en términos análogos al de la Ley 23.187, está en vigor en 19 provincias, sin que se haya cuestionado la constitucionalidad de las leyes respectivas ni su condición presuntamente violatoria del Art. 16 de la Convención . En la Provincia de Buenos Aires está en vigor la Ley 5177 de 15 de noviembre de 1947, que dispone, asimismo, la colegiación obligatoria. Sin que lo anterior pueda considerarse como factor plenamente probatorio de la bondad de la legislación que ampara dicha colegiación y su compatibilidad con la Convención, en especial con su Art. 16, la existencia de esa legislación permite establecer sobre bases abundantemente sólidas que la misma no es de por sí violatoria de los derechos humanos o se contradice con el criterio de que ciertos derechos protegidos en la Convención pueden ser limitados por las exigencias del bien común en una sociedad democrática. En los términos expresados por la Comisión en la resolución sobre el caso Schmidt:(24)..." los colegios cumplen una función social, tienen poder disciplinario sobre las faltas de ética y buscan el mejoramiento de la respectiva profesión así como la seguridad social de los integrantes".

  15. La Comisión entiende que tampoco está en juego el derecho gremial a fundar sindicatos pues, como lo expresa la Corte Suprema de Justicia en la causa "Ferrari, Meliton c/Estado Nacional", citada atrás..." el Colegio Público no es, obviamente, una organización sindical" y por tanto está vigente en todo su alcance el Art. 14 (bis) constitucional.

  16. Por lo que respecta al Art. 18 de la Ley 23.187, que estaría imponiendo "la representación compulsiva de todos los abogados y forzosamente éstos se ven compelidos a tener una opinión común por medio de dicha asociación", la Comisión considera que este supuesto se funda en la sola interpretación de la ley por los reclamantes sin que dicha representación compulsiva se encuentre prevista a texto expreso o tácito, en el citado artículo o en otras de las disposiciones de la ley.

  17. En cuanto al argumento de los peticionarios de que la Ley 23.187 estaría violando el derecho a la propiedad privada en cuanto afectaría a los títulos (habilitantes) expedidos por las universidades argentinas, para ejercer la profesión de abogado, por la vía de la matriculación obligatoria, no aprecia la Comisión el alcance de una violación de la Convención en este supuesto. Resulta oportuno hacer presente que en casi todos los países del mundo occidental la colegiación obligatoria de abogados no se ha considerado como violatoria del derecho de propiedad. Sin embargo la Comisión se abstiene de elaborar sobre este punto en vista de que los reclamantes no alegan haber sufrido un perjuicio o daños concretos como consecuencia de la aplicación de la Ley 23.187 con respecto de la propiedad privada de los respectivos peticionarios.

  18. A la luz de las anteriores conclusiones y, en particular, que el caso no es susceptible de una solución amistosa y, por otra parte, en aplicación de lo dispuesto en los Arts. 50,3 y 51,2 de la Convención y 45,7; 46 y 47,1 de su Reglamento, la Comisión resuelva declarar que, en base a los elementos de juicio sometidos a la Comisión, la Ley 23.187, de 5 de junio de 1985, que crea el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal de la República Argentina, no es violatoria del Artículo 16 de la Convención.

  19. Transmitir el presente informe al Gobierno interesado y a los reclamantes.

    Este informe fue aprobado con el voto afirmativo de los señores Marco Tulio Bruni Celli, Presidente; John Stevenson, Segundo Vicepresidente; Gilda M.C.M. de Russomano; Leo Valladares y Patrick Robinson. El voto en contra del señor Oliver Jackman y la abstención, conforme al Artículo 19 del Reglamento, de la señora Elsa Kelly, Primer Vicepresidente.




[1]Boletín Oficial de 28/6/85.

[2]Véase Anexo I.

[3]Título III - Arts. 17 o 42, ambos inclusive de la Ley 23.187.

[4]1, En este punto el peticionario abunda en la argumentación expuesta en la Opinión Consultiva de la Corte OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985 sobre Colegiación Obligatoria de Periodistas, recogiendo a fojas 8 y 9 el criterio de los jueces Nieto Navia y Pizza Escalante sobre el alcance del Art. 16 de la Convención.

[5]Véase Cap. XV de la Petición.

[6]Véase p. 23 de la Petición

[7] Ct. pp.14-15 Corte, Serie A. Fallos y Opiniones, San José, 1985.

[8]Véase Anexo II.

[9]Véase Anexo III.

[10]En autos.

[11]Ver Anexo IV.

[12]En archivos de la Comisión.

[13]En archivos de la Comisión.

[14]Véase Anexo V.

[15]En archivos de la Comisión.

[16]En archivos de la Comisión.

[17] En los archivos de la Comisión.

[18]En los archivos de la Comisión.

[19]Derecho de los Tratados - Informe de la CDI, 1966, OEA/Ser./II(a)CJI-18A, p.56.

[20]Resolución 17/84 de 2 de octubre de 1984 - OEA/Ser.L/V/II.63,l5, p. 9. Véase, también, Informe Anual de la CIDH (l984-85), p. 60.

[21]Opinión Consultiva (Series A - Juicios y Opiniones) No 5 de 19 de noviembre de 1985, p. 40.

[22]OC/5, cit. pp. 41-42.

[23] OC/5, cit. p. 42.

[24]Doc. cit. p. 10.