RESOLUCION Nº 26/88

CASO 10109 (ARGENTINA)

13 de septiembre de 1988


  1. El caso a que se contrae el presente informe se concreta a presunta violación de los derechos políticos del reclamante (art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en adelante la Convención), así como los derechos de asociación y de igualdad ante la ley (arts. 16 y 24, respectivamente, de la Convención.

  2. La violación de los derechos arriba citados se habría producido por la vigencia de las leyes argentinas Nos. 22.627 (Ley Orgánica de los Partidos Políticos)(1)y 19945 (Código Electoral Nacional), en cuanto que, según el reclamante, las mismas "presuponen y complementan lo atinente al monopolio de las postulaciones para cargos electivos en favor de los partidos."(2)

  3. La reclamación, de 25 de septiembre de 1987, cumple con los requisitos de forma dispuestos en el artículo 32 del Reglamento de la Comisión y disposiciones concordantes de la Convención (Art.46 d).

  4. En resumen la reclamación manifiesta lo siguiente:

    1. Que habiendo solicitado el reclamante, el 20/9/83, ser inscrito candidato a diputado nacional por el Distrito Electoral de la Provincia de Corrientes para las elecciones convocadas para el 30 de octubre de 1983, en pliego a la Secretaría de Registro de Enrolados, en el cual, además, de denunciar la inconstitucionalidad de las leyes mencionadas arriba por ser violatorias de los Arts. 14 y 28 de la Constitución argentina, dicha petición fue rechazada por el Juez Federal de Corrientes, en todos sus términos no pudiendo, por tanto, inscribir la candidatura a la diputación;

    2. Que el reclamante interpuso recursos de apelación y de nulidad contra la sentencia o decisión de primera instancia, de 27 de septiembre de 1983 ante la Cámara Nacional Electoral;

    3. Que los recursos anteriores fueron, asimismo, desestimados, confirmándose el fallo de primera instancia denegatorio de la inconstitucionalidad de las leyes objetadas y de la inscripción del reclamante como candidato independiente en la mencionada circunscripción electoral;

    4. Que el reclamante, el 11 de noviembre de 1983, interpuso recurso extraordinario de queja ante la Corte Suprema de Justicia contra la sentencia de la Cámara Nacional Electoral, recurso que fue rechazado el 23 de abril de 1987, tanto en lo que respecta a la ley 23.298 (Orgánica de los Partidos Políticos), que reconoce a los partidos "en forma exclusiva la nominación de candidatos"..., como lo referente a que dicha ley pudiere ser violatoria del derecho de asociación (Arts. 14 y 28 de la Constitución argentina);

    5. Que con el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia quedaron agotados los recursos internos para resolver la situación objeto de la denuncia;

    6. Que la decisión de la Corte le fue notificada el 22 de abril de 1987, por lo cual su reclamación queda presentada dentro del plazo previsto en el artículo 46, 1 b de la Convención (Art. 38, inciso 1 del Reglamento de la Comisión) y,

    7. Que, en consecuencia, habiéndose vulnerado los derechos y garantías dispuestos en la Convención, solicita que la CIDH adopte las medidas que estime oportunas de acuerdo con los hechos, incluido el derecho o garantía de no estar obligado a asociarse.

  5. La Comisión, en nota de 21 de octubre de 1987, transmitió al Gobierno argentino la denuncia solicitándole la información correspondiente (Art. 34 del Reglamento). Dicho trámite fue comunicado al reclamante en la propia fecha.

  6. El Gobierno argentino, en nota de 25 de febrero de 1988 (Vs. 14-7.2.17), dio respuesta a la solicitud de la Comisión manifestando, en resumen, lo siguiente:

    1. Que en lo general el reclamante no presentaba una reclamación precisa y concreta sobre qué clase de violación se había cometido en su caso, pues la denuncia incluía una crítica contra el sistema electoral de selección de candidatos, el régimen de los partidos y contra todo el sistema político del Estado argentino democrático;

    2. Que pareciera que el objeto de la queja consiste en denunciar la "negativa, dispuesta por la justicia federal argentina, a oficializar su candidatura independiente a diputado nacional" y que, por tanto, esta sería la materia objeto de respuesta por parte del Gobierno argentino;

    3. Que, dentro de este contexto, y como el propio reclamante lo reconoce, no existen derechos absolutos, ya se trate de los reconocidos constitucionalmente, tal como se desprende de los Artículos 14 y 28 de la Constitución argentina, o de los reconocidos en la Convención, al tenor de lo previsto en los Artículos 30 y 32 de este instrumento, en donde se prevé la legitimidad de establecer restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención (Art. 30) y que los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.

    4. Que, a la luz de lo anterior, se deduce que los derechos pueden ser reglamentados para poder hacer efectivo su ejercicio, de donde la cuestión que se plantea con este caso no es la de saber si la posibilidad jurídica de reglamentar los derechos está contemplada en la Convención, sino comprobar si la reglamentación dispuesta por la ley nacional, para este caso la Ley 22.627,(3) sobre derecho de elegir y ser elegido, es o no razonable y se encuadra dentro del marco proporcionado por la Convención (Arts. 30 y 32).

    5. Que el Gobierno argentino estima que la reglamentación dispuesta por la Ley 22.627 es razonable por las razones siguientes: i) el Art. 2 de la Ley "sólo prescribe que a los partidos políticos "incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos para cargos públicos electivos", sin que dicha disposición imponga la exigencia de ser afiliado a un partido político para que el partido en cuestión lo proponga como candidato para un cargo público electivo, ya que se trata de dos cosas bien distintas: una cosa es que las nominaciones sólo las pueden hacer los partidos políticos legalmente reconocidos, pero no es cierto que sea condición indispensable ser afiliado a un determinado partido "para que esa organización concrete la nominación y postulación. Este última exigencia sólo existe en la imaginación del denunciante;" ii) Al no haber previsión legal sobre el punto, "la cuestión queda librada a lo que dispongan las respectivas cartas orgánicas de los partidos políticos, que tanto pueden exigir o no la afiliación partidaria a quienes vayan a ser sus candidatos," lo cual en la práctica se traduce que los más importantes partidos políticos argentinos contemplan en sus estatutos la posibilidad de nominar a candidatos fuera del partido, o sea, no afiliados al partido postulante;

    6. Que en este tenor, por ejemplo, la Carta del Partido Justicialista establece (Art. 34) la posibilidad de incluir candidatos extrapartidarios ya sea por sí o por medio de alianzas o frentes que se formen para el debate electoral, y también la Unión Cívica Radical en su Carta Constitutiva (Arts. 48 y 100 bis), habiéndose aplicado esta práctica en las elecciones del 6 de septiembre de 1987;

    7. Que, por tanto la Ley de referencia no afecta al derecho de no asociarse, no mereciendo este punto de la queja mayor comentario en base a que la realidad jurídica y la práctica política desvirtuan dicha alegación del reclamante;

    8. Que en cuanto a si la reglamentación se ajusta a la Convención, conviene señalar que, conforme al Art. 30 de la misma la Ley 22.627 y su sucesora la Ley 23.298 se ajustan a los requisitos de este artículo ya que son de carácter general, impersonales y son objetivas y no crean distinciones o categorías diferenciales de personas o grupos que pudieren violar el principio de igualdad ante la ley y, igualmente, han sido sancionadas por razones de "interés general";

    9. Que en cuanto concierne al Art. 32 de la Convención (párrafo 2do.), la Ley 22.627 y la Ley 23.298 están encaminadas a servir el "bien común" ya que el legislador precisa "los alcances y características del derecho a elegir y ser elegido que consagra la Constitución Nacional y protege, también, la Convención", lo cual no es un hecho jurídico aislado: En la legislación electoral de Guatemala (Decreto 40-45 de 1985) y en Panamá este es el sistema electoral vigente, sin perjuicio de mencionar otros ordenamientos nacionales en esta materia, como son los de España, El Reino Unido, Venezuela y Estados Unidos, en donde los Estados de Nueva York, Carolina del Norte, Arkansas y Colorado así como en lo federal, rige también el principio de la postulación a cargos electivos por los partidos políticos;

    10. Que los sistemas indicados no tienden a restringir o limitar los derechos políticos sino a ordenar, sistematizar y evitar problemas en una materia amplia y propicia a controversias y que,

    11. En consecuencia el Gobierno argentino solicita que el caso 10109 sea declarado por la CIDH inadmisible.

  7. La Comisión, con carta de 16 de marzo de 1988, transmitió al reclamante la respuesta del Gobierno, con 45 días para formular observaciones o comentarios.

  8. El reclamante, en escrito de 25 de abril de 1988, presentó observaciones a la respuesta del Gobierno argentino, en las cuales reiteró los puntos básicos de su queja original.

  9. La Comisión, en nota de 17 de mayo de 1988, transmitió al Gobierno argentino las observaciones del reclamante, con plazo de 30 días para la presentación de la réplica que estimara oportuna.

  10. El Gobierno argentino, con nota de 21 de julio de 1988 (Vs No. 36), presentó réplica a las observaciones del reclamante. En resumen, la réplica manifiesta lo siguiente:

    1. Que el hecho en el cual se funda la reclamación aconteció "con anterioridad a la entrada en vigor para el Estado argentino de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, razón por la cual mal pudo el Gobierno argentino incumplir un tratado o convención de la que no era parte."(4)

    2. Que sin embargo el Gobierno argentino, a fin de "esclarecer los mecanismos legales que regulan armoniosamente el sistema electoral" está dispuesto a explicar la procedencia de la actual legislación en este campo, en base a las siguientes consideraciones:

    1. Que la queja es de carácter general e impugna, en general también, todo el sistema político argentino entendiéndose que en este alcance la instancia internacional no entraría a debatir este tipo de situación.

    2. Que salvo que alguna reglamentación relativa a la organización política violara un derecho individual, en forma concreta y demostrable, podría discutirse el caso de esa reglamentación en particular, pues de lo contrario "implicaría admitir la posibilidad de que un órgano ajeno a la República Argentina, resuelva cuales son los principios y normas sobre los cuales debe asentarse la organización nacional".

    3. Que la inscripción electoral del señor Ríos para diputado nacional por la Provincia de Corrientes fue efectuada el 20 de septiembre de 1983 y el Recurso de Queja ante la Corte Suprema de Justicia fue interpuesto en febrero de 1984, siendo ambos hechos anteriores a la entrada en vigor de la Convención Americana para el Estado Argentino, como se indica en pie de nota;

    4. Que el reclamante admite, en sus observaciones,(5) que es posible ser candidato a un cargo electivo nacional sin estar afiliado a partido político alguno, tal como lo explicó el Gobierno argentino en su primera respuesta, pero que ahora parece cambiar su reclamación al decir que "no podrá pretenderse que se haga una especie de oferta pública para que algún partido acepte la postulación independiente de quien no está afiliado."(6)

    5. Que con respecto a esta hipótesis la realidad política venía a desmentir nuevamente las afirmaciones del reclamante, puesto que en 1972 un político "se ofreció" para ser candidato a la presidencia de la Nación y un partido tomó la oferta y eligió al oferente como candidato;

    6. Que de lo anterior se podría deducir que la queja iría dirigida contra los partidos políticos cuya existencia está reconocida en las democracias modernas;

    7. Que, además, es evidente que conforme a la legislación vigente (Ley 23298) toda persona puede fundar su propio partido y, consecuentemente, ser candidato del mismo si así lo desea, sin que esto pueda afectar el derecho a elegir o ser elegido, siendo sólo necesario contar con el apoyo de varios ciudadanos, circunstancia que resulta obvia y esencial a toda candidatura tanto para su postulación como para su éxito en la jornada electoral.


CONCLUSIONES

Del examen del asunto materia del presente informe la Comisión ha llegado a las siguientes conclusiones:

  1. La reclamación reúne los requisitos formales de admisibilidad dispuestos en el artículo 46, inciso 1 de la Convención (letras b, c y d), ya que la misma ha sido presentada dentro del plazo de seis (6) meses, a partir de la fecha en que el reclamante tuvo conocimiento de la decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (22 de abril de 1987), que contituyó la decisión interna definitiva en su caso; la materia de la reclamación no está pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional y contiene el nombre, domicilio, nacionalidad, profesión del quejoso y una relación de los hechos materia del asunto, si bien la misma aduce de un considerable desorden y de cierta imprecisión en la determinación de la "causa petendi".

  2. El reclamante, según se desprende de las informaciones relacionadas en queja y las aportadas por el Gobierno argentino, ha agotado los recursos de la jurisdicción interna de la República Argentina, a saber:

    1. Solicitó ante el Juez Federal Electoral la oficialización de su nominación como Diputado de la Nación por Corrientes para las elecciones de 20 de octubre de 1983, lo cual fue rechazado por dicho juez en auto de 27 de septiembre de 1983.

    2. El 19 de octubre de 1983, el reclamante interpuso recurso de apelación contra la resolución anterior, el cual fue rechazado por la Cámara Nacional Electoral, confirmándose, por tanto, el fallo o resolución del juez electoral en el sentido de no admitir la postulación del reclamante;

    3. Contra el fallo de segunda instancia el reclamante interpuso recurso extraordinario de apelación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 11 de noviembre de 1983, recurso que fue también desestimado confirmándose la sentencia materia del recurso y, por tanto, declarándose sin lugar la pretención del reclamante; con esa decisión quedaron agotadas las acciones que el peticionario podía ejercer en el orden interno para la defensa de sus derechos políticos alegadamente violados.

  3. La Comisión es competente para examinar la materia del caso por tratarse de una presunta violación de un derecho estipulado en la Convención (Art. 23) y sus correlativos (Arts. 16 y 29 que tutelan, respectivamente, el derecho de asociación y las "normas de interpretación" de la Convención), tal como lo dispone el artículo 44 de la Convención en consonancia con el artículo 46 del Reglamento de la Comisión.

  4. Sin perjuicio de la competencia rationae materiae, es evidente que existe en este caso una circunstancia que, rationae tempori, gravita sobre el examen del mismo: como lo indica el Gobierno argentino,(7) "el hecho que funda la petición aconteció con anterioridad a la entrada en vigor para el Estado argentino de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Razón por la cual mal pudo el Gobierno argentino incumplir un tratado a la Convención de la que no era Parte."

    La Comisión encuentra atendible esta objeción, máxime teniendo en cuenta que Argentina --al ratificar la Convención Americana-- dejó expresa constancia de que "las obligaciones contraídas en virtud de la Convención sólo tendrán efectos con relación a hechos acaecidos con posterioridad a la ratificación del mencionado instrumento."

    El derecho positivo internacional consagra el principio de la irretroactividad de los tratados (Convención de Viena, 1969, artículo 28), de forma que "las disposiciones de un tratado no obligarán a una parte respecto de ningún acto o hecho que haya tenido lugar con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del tratado..., salvo que una intención diferente se desprenda del tratado o conste de otro modo," lo cual no ocurre respecto de Argentina, según la constancia citada en el párrafo anterior.(8)

  5. No obstante esta limitación no podrá dejar de tenerse presente, por otro lado, que desde la fecha en que el reclamante interpuso el recurso de hecho ante la Corte Suprema de Justicia (3 de febrero de 1984) hasta la fecha en que el recurso fue evacuado (22 de abril de 1987) transcurrieron 3 años y 2 meses y que, además desde la fecha de la iniciación del asunto ante los tribunales nacionales (septiembre de 1983) hasta la fecha en que el reclamante presentó su queja a la CIDH, 25/9/87, pasaron cuatro años en los cuales ocurrieron cambios muy importantes en el ordenamiento aplicable a la materia de derechos humanos en la República Argentina, como fue la entrada en vigor de la Convención Americana (5/9/84) para ese país y la entrada en vigor de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos (No. 23298), que sustituyó la ley de facto No. 22627, contra la que reclamó el señor Jesús A. Ríos, que mantuvo (Art. 2) el principio de la ley anterior, de que corresponde a los partidos políticos "en forma exclusiva la nominación de candidatos para cargos públicos electivos", con lo cual ciertamente la reclamación cobró actualidad.

  6. La Comisión interpreta que esta situación supera la circunstancia rationae tempori y hace necesario que la Comisión formule sus consideraciones sobre el fondo o materia del caso para contribuir así, como también lo ha hecho el Gobierno argentino, al esclarecimiento de los mecanismos que regulan el sistema electoral de ese país, pero desestimando desde ahora las críticas globales o totales del sistema político argentino que aparecen a todo lo largo de la queja por no ser esta materia de la competencia de la Comisión.

  7. No es atendible el punto de vista del reclamante de que es necesario afiliarse en Argentina a un partido político para ser candidato para cargos públicos electivos. Ese requisito no está previsto en la Ley Orgánica de los Partidos Políticos y, en consecuencia, no procede hacer esta distinción cuando el propio cuerpo legal no la hace, siguiendo el principio básico de la hermenéutica jurídica. En consecuencia, tampoco puede afirmarse que la libertad de no asociarse sea constreñida por el texto del artículo 2 de la Ley 23298. En este sentido la Comisión comparte el criterio del Gobierno argentino con respecto a que el artículo 2 de la mencionada ley sólo prescribe que a los partidos políticos "incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos"... etc., pero ello no implica la obligación de afiliarse a un partido; además tal como consta en el cuerpo de este informe, la práctica en la aplicación de la ley cuenta con casos en los cuales los partidos han nominado candidatos no afiliados, estando esta práctica, además, estipulada en las cartas constitutivas de los propios partidos nacionales como los Partidos Justicialista (Art. 34), y Unión Cívica Radical (Arts. 48 y 100 bis). No existe pues, en este punto, un agravio concreto ni a la Constitución argentina ni a la Convención.

  8. En cuanto a si la reglamentación del derecho de elegir y ser elegido es compatible con la Convención Americana (Arts. 24 y 29 a, y 32, 2), la Comisión considera que no es atendible el punto de vista del reclamante, ya que corresponde tener presente que todo cuerpo electoral está formado por miles o millones de electores, o sea, que cada elector es potencialmente, un candidato con idéntico derecho que los demás a ser elegido para posiciones públicas de carácter electivo. Este potencial hace necesario, para el desenvolvimiento democrático, que la ley reglamente el ejercicio de este derecho. "En la medida que no existan restricciones irrazonables para la formación y desenvolvimiento de los partidos políticos, ni para la participación y militancia dentro de ellos, no se alcanza a comprender cuál es la afectación al derecho de elegir y ser elegido.(9) En este sentido existe también el sistema de primarias abiertas que, tampoco excluyen la nominación partidaria, o la presentación de las candidaturas por un número de electores igual o similar al requerido para la fundación de un partido con un programa de acción del candidato.

  9. En la generalidad de los países democráticos los candidatos "independientes" sólo pueden presentarse al proceso electoral avalados con ciertos requisitos similares o iguales a los que rigen en Argentina, es decir, reglamentando el derecho a elegir y ser elegido a través de postulación partidaria o promoción de candidatos por un grupo considerable de electores. Como ejemplo se citan la ley del Estado de Nueva York que requiere para inscripción de una candidatura la promoción de por lo menos 20 mil electores; en España(10) deberá todo candidato ser presentado por lo menos por un 10/100 de los censados en un distrito electoral y, en otros casos no menos de 500 electores; en el Reino Unido(11) debe el candidato estar apoyado por dos electores como promotores y por ocho más como coadyuvantes de la presentación; en Venezuela(12) la postulación de candidatos es aún más complicada pues debe ser hecha por 10 electores inscritos en el Registro Electoral del distrito correspondiente que representen el 0.5% del cuerpo electoral y en ningún caso el número de postulantes podrá ser menor de 200 personas inscritas; y en Costa Rica el Código Electoral exige para la inscripción de partidos nacionales la adhesión de por lo menos 3,000 inscritos en el Departamento Electoral del Registro Civil.(13)

  10. Los partidos son institutos necesarios en la democracia. En este sentido la Comisión comparte el criterio de que "La democracia moderna descansa, puede decirse, sobre los partidos políticos... En oportunidad de cada acto electoral, los partidos seleccionan a los candidatos entre los cuales el elector deberá optar al emitir su sufragio; con lo cual imponen el orden de la opinión pública, ya que si los ciudadanos votasen directamente, sin esta labor previa de las aseguraciones partidarias, sobrevendría el caos y la anarquía en los comicios, los votos se dispersarían desordenadamente y quienes resultasen elegidos carecerían de representatividad por el escaso número de sufragios que obtendrían".(14)

  11. Asimismo la Comisión comparte el criterio de que la Ley 23.298 no viola en su Art. 2 el artículo 28 constitucional (en cuanto altera los principios y derechos reconocidos en artículos anteriores del texto supremo) ni viola los artículos 16 (derecho de asociación), 23 (derechos políticos), 24 (igualdad ante la ley) y 29 (normas de interpretación de la Convención), porque al tenor de la ley en cuestión el reclamante tiene abierta la posibilidad de afiliarse a cualquiera de los partidos argentinos y promover en ellos su candidatura, además, de poder fundar su propio partido y dentro del mismo aspirar a ser electo al cargo que sea de su libre escogencia.

  12. En consecuencia, a la luz y en base a las anteriores conclusiones y, teniendo presente: que el caso no es susceptible de una solución amistosa (art. 48 de la Convención), por corresponder a un hecho o situación superada jurídica y factualmente (Art. 45, 7 del Reglamento de la Comisión); que de la exposición del propio peticionario resulta que el caso es manifiestamente infundado y no se exponen hechos que caractericen una violación de los derechos protegidos en la Convención (Arts. 47 de la Convención y 41 del Reglamento de la Comisión), se declara el Caso 10109, a que se contrae el presente informe inadmisible, declarando, además, que la Ley Orgánica de los Partidos Políticos en la República Argentina (No. 23.298), envuelta en la controversia materia de este caso, no es violatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y, en consecuencia, la Comisión se abstiene de examinar y decidir sobre las alegaciones materia de la queja originada en dicha ley.

  13. Se acuerda transmitir el presente informe al Gobierno interesado y al reclamante.


    [1]Llamada "ley de facto". Esta ley fue sucedida por la Ley 23.298, B.O. del Estado de 25 de octubre de 1985 (No. 25791).

    [2]Sustituído por la Ley 2135 (Código Electoral Nacional), promulgado el 18/8/83, con modificaciones introducidas por leyes 23.247 y 23.476 de 1987.

    [3]Sustituída por la Ley 23.298, "de facto"; véase nota en p.1.

    [4]Argentina ratificó la Convención el 5/9/84, con una reserva y declaraciones interpretativas: Véase Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano 1988, OEA, p. 53-54.

    [5]Escrito de 25 de abril de 1988, citado, p. 4.

    [6]Idem, p. 5.

    [7]Nota de 6 de julio de 1988 (Vs No. 36), punto 3, en autos.

    [8]Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, 1969 -OEA/Ser. A/II. 11, CIJ-18, p. 14. Véase también Informe de la CDI Mayo de 1966 - OEA/Ser, A/II. 11 (A)- CJI-18 (A), pp. 45-46.

    [9]Nota del Gobierno argentino de 7/6/88, p. 4, punto 9, en autos.

    [10]Real Decreto 20/1977 de 18 de marzo sobre Normas Electorales.

    [11]Ley de Representación Popular, 1969.

    [12]Ley Orgánica del Sufragio de 6 de julio 1977.

    [13]Legislación Electoral Comparada, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1986, p. 102.

    [14]Linares Quintana, Segundo V: Derecho constitucional e instituciones políticas, 1981, p. 211 y 235, en Recurso de Hecho, Corte Suprema de Justicia, Ríos, Antonio Jesús s/Oficialización, Distrito Corrientes, pp. 12-13. Anexo sometido por el reclamante, en autos.